環境影響評估法

理 由

一、爭訟經過(一)上訴人國家科學及技術委員會中部科學園區管理局(原中部科學工業園區開發籌備處，陸續更名為目前名稱，下稱中科管理局)，前擔任開發單位，經由國家科學及技術委員會(改制前為行政院國家科學委員會、科技部，下稱科技部）提出中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）（下稱七星園區）開發計畫（下稱系爭開發計畫）環境影響說明書（下稱環說書），經上訴人環境部(改制前為行政院環境保護署，下稱環保署）於民國95年6月30日召開環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）第142次會議，決議有條件通過環境影響評估（下稱環評）審查，並於95年7月31日以環署綜字第0950060540號公告環說書審查結論（下稱95年審查結論）。訴外人詹德健、吳進貴、謝哲進(下稱詹德健3人)與被上訴人廖明田、許金水及陳欽全(下稱廖明田3人)不服95年審查結論，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）96年度訴字第1117號判決撤銷95年審查結論，環保署提起上訴，經本院99年度判字第30號判決(下稱本院第30號判決)駁回而確定。(二)環保署依本院第30號判決意旨，請中科管理局於環說書加入環境品質及現狀、健康風險評估及其他說明資料後，於99年8月31日召開環評審查會第197次會議，決議本案有條件通過環評審查，並於99年9月2日以環署綜字第0990080213號公告環說書審查結論（下稱99年審查結論），以本案經環評審查會審查後，認定中科管理局未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕措施及放流水部分等所附負擔後，已無環境影響評估法（下稱環評法）第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環評。詹德健3人與廖明田3人不服99年審查結論，循序提起行政訴訟，經原審100年度訴字第118號判決駁回其訴、本院102年度判字第120號判決（下稱本院第120號判決）將該判決廢棄，發回原審，經原審102年度訴更一字第40號事件審理。詹德健3人及廖明田3人，與環保署、中科管理局於103年8月8日達成訴訟上和解，和解成立內容包括環保署承諾系爭開發計畫環評程序依本院第120號判決及和解協議辦理，與中科管理局應將系爭開發計畫停止開發並回復原狀之可能情形，包含對於回復原狀可能費用及成本效益分析、回復原狀所需時間，及對環境與居民可能產生的影響等事項，納入系爭開發計畫第二階段環評審查之替代方案等。(三)中科管理局嗣依環評法第11條規定編製第二階段環評報告書（下稱系爭評估書）初稿，由科技部於105年7月22日轉送環保署審查。經環保署107年6月13日第332次環評審查會會議決議通過系爭開發計畫第二階段環評審查，並以107年11月6日環署綜字第1070078610號公告（下稱原處分）系爭評估書審查結論（即本案通過環評審查）及摘要。廖明田3人及馮詠淮、王婉盈(下合稱被上訴人，為開發行為當地居民）不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審108年度訴字第1997號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張、環保署於原審之答辯及聲明暨中科管理局之陳述，均引用原判決所載。

三、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：(一)環評法第10條規定，就第二階段環評界定之評估範疇，如包括對開發行為可能運作或運作時衍生之危害性化學物質進行健康風險評估者，依同法第5條第2項授權訂定、中科管理局提出申請時之106年12月8日修正前開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第30條之1，既明定應依健康風險評估技術規範（下稱技術規範）為之，主管機關自應確實審查開發單位所作健康風險評估是否符合技術規範之相關規定，不得率予認可，否則其判斷即有恣意濫用之違法。又依技術規範第7點第1款及附件1之「三、危害性化學物質排放源、排放途徑及排放量之確認」㈠、⒌規定，計算危害性化學物質之排放量，應就該物質於廠區正常運轉時所經過設備可能產生之排放量，與發生意外洩漏時產生之排放量一併估算。查依系爭開發計畫第二階段環評範疇界定會議紀錄附件1之環境影響評估範疇界定指引表第24頁所載，中科管理局應依技術規範及煙道檢測分析成果，配合未來可能最大產能之情境，評估營運階段廠商排放物質對民眾（包括不同年齡層、不同性別及孕婦、嬰幼兒等敏感族群）可能增加之健康風險（含致癌及非致癌風險），並計算疊加后里園區之增量風險，及檢討評估結果是否符合可接受之增量風險；且應表列園區運作及衍生之化學物質清單，並檢核所具危害性質。惟觀諸系爭評估書關於排放量數據之文字說明及表7.6-1「本計畫評估方法與『健康風險評估技術規範』之查核表」(下稱查核表)之「⒋排放量鑑定」部分記載可知，不論中科管理局用以推估危害性化學物質排放量之公式所含參數，或其評估該等化學物質最大排放量所考量之因素（當下工廠生產狀況、產量及廠商未來終期開發目標），均不包括意外洩漏時產生之排放量。是以，系爭評估書表4.1.1-3「七星園區健康風險評估煙道排放物質」所載各危害性化學物質之排放量，既非經估算意外洩漏時可能產生之排放量，將之納入運作過程中經過設備可能產生之排放量後，併予評估之結果，自與技術規範第7點附件1之三、㈠、⒌規定不合。　(二)按技術規範第7點附件1之「一、危害性化學物質種類確認」及附件2之「五、劑量效應因子之收集與解析」規定，開發行為在營運階段可能運作之化學物質，如經比對結果，屬技術規範第3點所稱危害性化學物質，即應一律納入健康風險評估，若不納入，應於環境影響評估報告書（下稱評估書）中詳細說明理由；且對危害性化學物質之健康風險進行劑量效應評估時，有關各該物質之風險斜率與參考劑量或濃度，除得自技術規範第7點附件2之五所列毒理資料庫查詢外，另得參考國內外經審查接受之學術期刊文獻所載引用實際量測調查資料之流行病學研究結果，以獲得相關數據；又進行劑量效應評估應利用相關文獻資料，若查無相關文獻資料，須於評估書中說明，始得排除不為劑量效應評估。中科管理局對於系爭評估書就上述煙道檢測所檢出如表4.1.1-3所列煙道排放物質，經依國際癌症研究中心（International Research on Cancer，下稱IARC）對於人體致癌物質之分類方法，篩選出表4.1.1-4「七星園區廠商煙道檢測物質存在之人類致癌物質及其分類」所列21種經IARC分類屬於2B（人類可能致癌物質）以上之致癌物質，其中包括4-甲基-2-戊酮、異丙苯、α-甲基苯乙烯（下合稱系爭3種危害性化學物質），均屬應進行健康風險評估之危害性化學物質，惟系爭評估書於表4.2.1-1「中科七星園區煙道致癌物質之致癌風險斜率係數及單位風險值」，則未見該3種物質之劑量效應評估結果，僅列有其餘18種致癌物質之致癌風險斜率係數及單位風險值資料。中科管理局因於技術規範第7點附件2之五所列資料庫搜尋，查無系爭3種危害性化學物質之致癌風險斜率係數及單位風險值資料，即未對該3種物質進行健康風險評估中之劑量效應評估；惟其未於系爭評估書中，說明是否曾另行蒐尋有無國內外經審查接受之學術期刊文獻所載引用實際量測調查資料之流行病學研究結果?若是，何以無法利用相關文獻資料進行劑量效應評估之理由，逕將系爭3種危害性化學物質排除，未為健康風險評估，核與技術規範第7點附件1之一所定對不納入健康風險評估之危害性化學物質應詳細說明理由，及附件2之五所定對於危害性化學物質之劑量效應評估，必須說明無相關文獻資料始得予以排除等規範，均有違背。(三)依技術規範第7點第4款規定，健康風險評估最後階段之風險特徵描述，係綜合前3階段之危害確認、劑量效應評估及暴露量評估結果，預估危害性化學物質在各種暴露狀況下對人體健康造成之風險。則如前3階段之風險評估未能完全遵照技術規範所定步驟及方法執行，以之為基礎所作風險特徵描述，自難認其可準確分析及預測化學物質對人體健康之危害性。中科管理局就七星園區煙道檢測檢出之21種致癌物質中之系爭3種危害性化學物質，並未查得其各自之致癌斜率因子，且未依技術規範第7點附件2之五說明理由，即就該3者排除未作劑量效應評估，則當無可能計算該3種物質之個別終身增量致癌風險。從而，系爭評估書所為臺中市后里區居民增量終身致癌風險評估結果，顯然未將系爭3種危害性化學物質之個別增量致癌風險考量在內，自難認就七星園區廠商煙道排放之全部致癌化學物質，對人體健康造成之風險，已為完整評估，環保署就該項健康風險評估結果予以認可，並以原處分公告通過系爭評估書之環評審查，即有基於不完全資訊作成判斷之瑕疵，自非適法等語，為其論據。

四、本院按：(一)我國環評法制係採預防原則(環評法第1條參照)，開發行為對於環境(包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等)有不良影響之虞時，應實施環評，且評估審查程序設有嚴謹規定，開發單位於規劃時，應依環評作業準則規定實施第一階段環評，以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出環說書送交環評主管機關審查(環評法第4、5、6、7條參照)。開發單位提出之環說書，如經環評主管機關審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環評者，開發單位應將環說書分送有關機關，並於開發場所附近適當地點陳列或揭示、舉行公開說明會(環評法第8條參照)。環評主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇；開發單位應參酌有關機關及當地居民意見，編製並提出評估書初稿，環評主管機關作成審查結論後，開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送環評主管機關依審查結論認可。環評主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報（環評法第10條至第13條參照）。(二)又環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「(第1項)各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會……。(第2項)前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。……。」可知，環評法各級主管機關應設環評審查會審查環評報告有關事項，而環評審查會為合議制組織，有相當獨立性，且其中專家學者不得少於總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上予以尊重，而承認環評審查會之決定有判斷餘地，僅於其有出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然違法情事時，始得予撤銷或變更。(三)查系爭評估書就空氣污染物之排放量推估及危害性鑑定，係採用直接量測法於七星園區營運中之A廠商進行煙道檢測；B廠商計畫轉型為生物科技相關產業，其製程中並沒有設置排放管道；針對其他未來可能進駐之其他產業，則就產業特性採用具有相似製程之廠房煙道檢測數據資料來進行模擬推估；並將經上述煙道檢測檢出且有明確毒理資料之物質，整理為表4.1.1-3，並就各種經煙道檢測結果檢出之危害性化學物質逐一列出排放量等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符。原判決以依系爭評估書關於排放量數據之文字說明及表7.6-1查核表之「⒋排放量鑑定」部分記載，認不論中科管理局用以推估危害性化學物質排放量之公式所含參數，或其評估該等化學物質最大排放量所考量之因素，均不包括意外洩漏時產生之排放量。是系爭評估書表4.1.1-3所載各危害性化學物質之排放量，既非經估算意外洩漏時可能產生之排放量，與技術規範第7點附件1之三、㈠、⒌規定不合等語，固非無見。惟查:

1.技術規範第7點規定:「健康風險評估作業之步驟、內容、方法如附圖，並應依下列規定辦理：㈠危害確認：包括危害性化學物質種類、危害性化學物質之毒性（致癌性、包括致畸胎性及生殖能力受損之生殖毒性、生長發育毒性、致突變性、系統毒性）、危害性化學物質釋放源、危害性化學物質釋放途徑、危害性化學物質釋放量之確認，相關確認內容、方法如附件1。㈡劑量效應評估：致癌性危害性化學物質應說明其致癌斜率因子，非致癌性危害性化學物質應說明其參考劑量、基標劑量或參考濃度。相關評估內容、方法如附件2。㈢暴露量評估：進行開發活動於營運階段所釋放危害性化學物質經擴散後，經由各種介質及各種暴露途徑進入影響範圍內居民體內之總暴露劑量評估，相關評估內容、方法如附件3。㈣風險特徵描述：依據前3項之結果加以綜合計算推估，開發活動影響範圍內居民暴露各種危害性化學物質之總致癌及總非致癌風險，總非致癌風險以危害指標表示不得高於1；總致癌風險高於10⁻⁶時，開發單位應提出最佳可行風險管理策略，並經本署環境影響評估審查委員會審查。風險估算應進行不確定性分析，並以95％上限值為判定基準值。相關評估內容及方法如附件4。」

2.上開附件1之「三、危害性化學物質排放源、排放途徑及排放量之確認」，明定:「㈠排放源確認：開發單位從事健康風險評估時，應提供詳細流程圖與廠房配置圖，以利於風險評估順利進行。首先根據製造流程圖和污染防制設計，估計在正常運轉下，危害性化學物質之排放來源。詳實確認各危害性化學物質之排放來源及排放點，……。在測定排放量時須能考慮製程中所有排放源，各種排放源及排放途徑彙整如下：

1.逸散性空氣污染源：……2.煙囪或點源排氣……3.廢水污染源……4.固體、污泥及液體廢棄物……5.意外洩漏：在計算排放量時除必須考慮運作過程中各種危害性化學物質經過之設備所可能產生的排放量之外，發生意外洩漏時所產生的排放量，亦須納入上述各項排放量評估中一併估算，一般包括貯槽、管線破裂或泵故障及溢流等。㈡排放量確認：危害性化學物質排放量之計算得參考下列方法為之：1.直接量測法：以檢測方法實地測得危害性化學物質的濃度值及廢棄物流量值（單位時間體積值或質量流率值），兩值之乘積為危害性化學物質單位時間排放量計算值。2.質量平衡法：……。3.排放係數法：……。4.經驗方程式法：……。5.其他可估算之方式。關於危害性化學物質排放量之計算應以直接量測法為最優先，質量平衡及排放係數法次之，經驗方程式及其他可估算之方式再次之。」依此，測定危害性化學物質排放量時，固須考慮製程中所有排放源，並將可能發生意外洩漏時所產生的排放量，納入上述各項排放量評估中一併估算。惟上揭關於各種排放源及排放途徑所列逸散性空氣污染源及至固體、污泥及液體廢棄物等細項，僅係彙整之結果，如何適用當須依各別製造流程圖和污染防制設計而定；至於排放量之確認，則依序以直接量測法等幾種方式計算之。

3.觀諸系爭評估書關於排放量數據之文字說明：「排放量數據資料乃根據煙道檢測數據資料，利用下面之公式進行推估：排放量(g/s) =煙道濃度x風量x（hr/60min)x(min/60sec)x(mg/10³ug)x(g/10³mg) 。另外，為了評估未來廠商達到終期開發目標下的最大排放量，故須針對採樣當下之工廠生產狀況與未來終期開發目標狀況進行排放量調整。在製程中所使用之原物料可能因為化學反應進而衍生出其他毒性化學物質，此類物質乃利用既有廠商之煙道進行檢測。七星園區已進駐及潛在廠商之煙道檢測，在檢測報告中未被檢出之物質，沒有明確參考濃度之一般氣狀污染物，及揮發性極低而判斷不會有揮發之虞之固狀物，則不須納入後續評估(……煙道排放物質之排放量如表4.1.1-3)」(見原審卷外放乙證4第71、72頁)；及表7.6-1查核表之「⒋排放量鑑定」執行情形記載：「排放量係以直接量測法檢測危害性化學物質於煙道及放流水中之濃度，再乘以流量同時考量廠商之產量以估算污染物的排放量」等語(見原審卷外放乙證5第7-105頁)，似僅在說明其依既有廠商之製程與廢氣流向，依煙道檢測之數據資料，並考量廠商未來之產量等情，利用上述計算公式所進行排放量之推估結果。而危害性化學物質是否可能產生意外洩漏之情形，應依技術規範關於排放源確認之規定予以評估，已如前述，非謂上開依煙道檢測所得之危害性化學物質，概認均可能有發生意外洩漏情形而須併予估算其排放量，否則即違反技術規範之規定。原判決未究明系爭評估書關於以煙道檢測結果所得危害性化學物質排放量之計算，究竟有何可能發生意外洩漏情形(例如技術規範所示貯槽、管線破裂或泵故障及溢流等)而漏未併予估算之情事，逕認系爭評估書表4.

1.1-3所載各危害性化學物質之排放量，係非經估算意外洩漏時可能產生之排放量，違反技術規範第7點附件1之三、㈠、⒌規定，尚嫌速斷，即有未依職權調查及理由不備之違誤。再者，表7.6-1查核表於「3.排放源及途徑鑑定」執行情形部分，已記載「本計畫已考量煙道、廢水及緊急意外排放等可能之排放途徑(參見p附23-75~p……)」等語(見原審卷外放乙證5第7-105頁)；另系爭評估書於對社會環境之化學災害分析項下（原審外放卷第7-84至7-86頁）亦載明進駐廠商使用之化學藥品係以廠商所使用之氣體包括矽甲烷、氯氣、氫氣、氨氣、磷化氫及化學品酸和雙氧水為可能產生化學災害之主要來源。經利用臺灣現今使用最廣之危害辨識方法－危害與可操作性分析進行製程安全評估，以找出製程之可能重大潛在危害等語，似無未評估可能發生意外洩漏之情形。原審倘認依上開記載內容，就系爭評估書表4.1.1-3所載各危害性化學物質之排放量，是否有包括意外洩漏部分仍有疑義，以至於將影響健康風險評估之結果，自應盡職權調查義務予以釐清，惟原審未依職權調查，逕認表4.1.1-3所載各危害性化學物質之排放量，係未經估算意外洩漏時可能產生之排放量，亦有判決不適用法規及不備理由之違誤。(四)原判決又以中科管理局因查無系爭3種危害性化學物質之致癌風險斜率係數及單位風險值資料，即未對該3種物質進行健康風險評估中之劑量效應評估；惟其未於系爭評估書中，說明是否曾另行蒐尋有無國內外經審查接受之學術期刊文獻所載引用實際量測調查資料之流行病學研究結果？若是，何以無法利用相關文獻資料進行劑量效應評估之理由，逕將該3種物質排除，未為健康風險評估，核與技術規範第7點附件1之一應詳細說明理由，及附件2之五須說明無相關文獻資料始得予以排除等規範，均有違背等語。惟查：

1.技術規範第7點附件1之「一、危害性化學物質種類確認」規定:「關於開發行為在營運階段可能運作之化學物質種類，應依據開發行為之內容加以歸納、彙整後列表說明各種化學物質之運作量，並與健康風險評估技術規範第3點所規範之清單內容比對，以表列納入健康風險評估之危害性化學物質種類及運作量。所有表列之危害性化學物質均應納入健康風險評估，若不納入應詳細說明理由。」依此，原則上所有表列之危害性化學物質固均應納入健康風險評估，惟例外情形仍可不予納入評估，但應詳細說明理由。另技術規範第7點附件2之「五、劑量效應因子之收集與解析」規定：「由於劑量效應因子常見於毒理資料庫中，因此對於危害性化學物質的劑量效應因子，可查詢常用之毒理資料庫，以下提供7個常用之毒理資料庫依序供使用者查詢：㈠美國環保署綜合風險資訊系統……㈦美國加州環保局所建立之毒性因子。所有危害性化學物質無論屬於致癌性或非致癌性物質，均須依上述順序依序查詢其致癌斜率與參考劑量或濃度……。此外，亦可參考國內外經審查接受之學術期刊文獻所載引用實際量測調查資料之流行病學研究結果，以獲得致癌斜率與參考劑量或濃度，利用相關文獻資料時應說明其合理性，並須載明引用文獻之假設、限制、適用條件或情況，若無相關文獻資料時，得經說明後予以排除之。」可知，對於危害性化學物質的劑量效應因子，技術規範明列7項毒理資料庫並依序供使用者查詢，倘若要參考其他相關文獻資料時，應說明其合理性，並須載明引用文獻之假設、限制、適用條件或情況，亦非可任意引用其數據，至若無相關文獻資料時，則得經說明後予以排除之。

2.中科管理局在系爭評估書初稿專案小組105年10月11日初審會議時，對環保署「環境影響評估審查及範疇界定專業支援計畫」要求說明系爭評估書4.2.1-1缺少系爭3種危害性化學物質時，回復稱：在國際間之相關毒理資料庫中並未能查詢到此3種物質之Cancer Slope Factor(SF)及Unit Risk(UR)值，然考量此3種物質之總排放量占所有致癌物質排放量之比例僅約1.05%，其對致癌風險之貢獻度相對偏低，不會產生致癌風險低估之情形，因此在本計畫中未予評估等語；及對環境法律人協會代表林仁惠於同次會議之意見，回復略以：在國際間之相關毒理資料庫中雖未能查詢到該3種物質之致癌斜率因子與單位風險，惟考量該3種物質之總排放量占所有致癌物質排放量之比例僅約1.05%，其對致癌風險之貢獻度相對偏低，不會產生致癌風險低估之情形。若該3種物質以所有致癌物質之平均致癌風險斜率加以評估，其致癌風險之水準為10⁻⁹等級，對於評估結果不構成影響等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符。依此，中科管理局似已依上開技術規範之規定，說明系爭3種危害性化學物質未納入健康風險評估及不為劑量效應評估之理由。至於其理由是否可採，此為原審應依職權調查之事項，原審未調查並敘明究竟有何國內外經審查接受之學術期刊文獻所載引用實際量測調查資料之流行病學研究結果，未經系爭評估書參考引用納入評估，以至於影響健康風險評估之結果；卻以系爭評估書未說明是否曾另行蒐尋國內外相關文獻資料，即未將系爭3種危害性化學物質納入健康風險評估，違反技術規範第7點附件1、2之規定等語，亦有判決不適用法規、適用不當及不備理由之違誤。(五)綜上所述，原判決對於系爭評估書表4.1.1-3所載各危害性化學物質之排放量，係非經估算意外洩漏時可能產生排放量之認定；及就系爭3種危害性化學物質未為健康風險評估之論斷，既有如上所述違誤，則原判決以此為基礎，進而論述系爭評估書所為臺中市后里區居民增量終身致癌風險評估結果，難認已為完整評估，原處分公告通過系爭評估書之環評審查，有基於不完全資訊作成判斷之瑕疵，而將原處分撤銷，自屬違誤，並影響判決結論，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。又因本件事實有由原審再為調查認定之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。

五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　115 　年　　6 　　月　　11　　日最高行政法院第三庭審判長法官 蕭 惠 芳法官　梁 哲 瑋法官 林 淑 婷法官 廖 建 彥法官　李 君 豪

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中　　華　　民　　國　　115 　年　　6 　　月　　11　　日書記官 高 玉 潔