廢棄物清理法

事實及理由

一、爭訟概要：緣原告領有高雄市政府核發之廢棄物清除許可證（許可證字號：109高雄市廢乙清字第54號，下稱系爭許可證），經被告核定同意原告以其所有車輛載運一般事業廢棄物進入被告廠内，由被告代為處理。嗣臺灣高雄地方檢察署（下稱高雄地檢署）以110年度偵字第18624號、110年度偵字第27288號起訴書暨111年度偵字第21148號、111年度偵字第22526號追加起訴書載明原告於民國104年至110年2月間，以地磅作弊程式減輕所有車輛載運重量，而有短繳廢棄物代處理費事實。案經被告核算原告需補繳廢棄物代處理費新臺幣（下同）3,898萬9,863元（下稱系爭廢棄物代處理費），乃於112年2月4日以高市環南資維字第00000000000號函（下稱被告112年2月4日函）令原告補繳系爭廢棄物代處理費。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰⒈被告僅為高雄市政府環境保護局之「內部單位」，故被告112年2月4日函非行政處分，自始不生效力，但因其形式上存在，故原告有即受本案確認判決之法律上利益。⒉兩造間所訂契約性質為私法契約：原告有選擇將廢棄物送交被告或「民間」廢棄物處理機構之締約的自由，而被告代處理費用係依照高雄市代處理廢棄物收費管理辦法而收取，其性質上屬於私法「要約」，原告如同意則為私法上「承諾」，兩造合意委託代處理廢棄物即成立私法上之雙務契約。退步言之，縱認為系爭委託代處理廢棄物契約為行政契約，被告亦無另外以行政處分行使契約權力之餘地，故被告112年2月4日函顯有違誤。⒊被告以112年2月4日函命原告補繳系爭廢棄物代處理費，有違行政罰法第26條刑事優先原則，應予撤銷：原告短繳系爭廢棄物代處理費行為，涉犯刑法第339條之4第1項第2款之加重詐欺得利罪，於110年12月24日經高雄地檢署提起公訴，嗣後於112年11月13日經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）作成110年度金重訴字第11號及111年度訴字第657號刑事判決。但被告於刑事審判程序尚未終局確定前，即以112年2月4日函向原告追繳系爭廢棄物代處理費，顯有不符行政罰法第26條、第32條第1項及第2項規定。⒋況李松達為原告負責人，其兄李祥賓為共同經營公司之人，2人已於上開刑事案件偵查與審理過程，主動向被告繳回全數犯罪所得共30,630,461元，有高雄地院110年度金重訴字第11號、111年度訴字第657號刑事裁定在案。則被告既已受償，即無由再以112年2月4日函向原告追繳系爭廢棄物代處理費3,898萬9,863元。　　　 ㈡聲明︰⒈先位聲明：確認被告112年2月4日函無效。⒉備位聲明：訴願決定及被告112年2月4日函均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰⒈被告112年2月4日函為一行政處分：被告訂定有高雄市政府環境保護局南區資源回收廠組織規程及其員額編制表，亦具備機關之印信、人事及會計編列單位預算，自屬行政程序法第2條第2項之行政機關。則被告依職權以112年2月4日函向原告追繳短收之系爭廢棄物代處理費，並以書面通知原告限期補繳，已對原告產生規制效力，自屬一行政處分。⒉兩造間不存在契約關係：被告核定同意原告所屬車輛進廠，並依原告所屬車輛載運過磅單所載明之重量核算廢棄物代處理費用，乃係依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第43條第1項、高雄市資源回收廠代處理廢棄物管理規則第8條、行為時高雄市代處理廢棄物收費管理辦法第4條第1項第2款之規定依法而為，此與私法上對等契約關係無涉。且系爭廢棄物代處理費係基於原告使用焚化爐而由被告收取使用之對價，核屬具有使用對價之規費。⒊高雄地院110年度金重訴字第11號、111年度訴字第657號刑事裁定中發還所扣押之原告代表人「李祥賓」、「李松達」等2人所繳納款項合計3,063萬461元，應扣除567萬元（登記為美潔公司之車輛拍定價金），再加上199萬1,171元（訴外人吳國忠靠行車輛登記於原告，代為清償之款項），核計2,695萬1,632元始為原告償還金額。則被告112年2月4日函對原告所追繳之3,898萬9,863元扣除已返還之2,695萬1,632元，原告尚須繳納1,203萬8,231元。㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰被告以112年2月4日函命原告補繳系爭廢棄物代處理費，是否為一行政處分?又是否適法？

五、本院的判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭許可證（訴願卷第31-36頁）、高雄地檢署110年度偵字第18624、27288號起訴書（訴願卷第80-125頁）、111年度偵字第18

624、27288、21148、22526號追加起訴書（訴願卷第141-195頁）、被告112年2月4日函（本院卷第25-29頁）及訴願決定（本院卷第31-45頁）等附卷可稽，堪予認定。㈡被告為行政機關：⒈應適用之法規及說明：⑴行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」⑵高雄市政府環境保護局組織規程：A.第1條規定：「本規程依高雄市政府組織自治條例第6條規定訂定之。」B.第9條規定：「高雄市政府環境保護局組本局下設中區資源回收廠、南區資源回收廠，其組織規程另定之。」⑶高雄市政府環境保護局南區資源回收廠組織規程（下稱被告組織規程）：A.第1條規定：「本規程依高雄市政府環境保護局組織規程第9條規定訂定之。」B.第2條規定：「高雄市政府環境保護局南區資源回收廠（以下簡稱本廠），置廠長，承高雄市政府環境保護局局長之命，綜理廠務，並指揮監督所屬員工；置副廠長2人，襄理廠務。」C.第3條規定：「本廠設下列各組、室，分別掌理各有關事項：一、維修組：垃圾焚化作業與公害防治規劃、灰燼處理、機具器械保養維護、進廠車輛之管理及其他指定事項。二、操作組：垃圾焚化之運轉操作、污染防治及鍋爐、發電、儀表、電氣等設備之管理及其他指定事項。三、勞工安全衛生室：勞工安全衛生管理事項及消防、緊急應變、災害防救等事項之規劃、督導、檢查。四、總務室：文書、印信典守、財產管理、庶務、出納及其他不屬各組、室事項。」D.第5條規定：「本廠設會計室……。」E.第6條規定：「本廠設人事室……。」F.第8條規定：「本規程所列各職稱之官等職等及員額，另以編制表定之。各職稱之官等職等，依職務列等表之規定。」⑷依上開行政程序法第2條第2項規定可知，行政機關乃國家、地方自治團體或其他行政主體所設置，得代表各行政主體為意思表示之組織，而是否為行政機關，應以有無單獨之組織法規、有無獨立之編制、預算及有無印信之標準判定之。⒉經查，高雄市政府環境保護局依前揭高雄市政府環境保護局組織規程第9條規定，下設南區資源回收廠，並訂定被告組織規程。再依被告組織規程第3條、第8條規定可知，被告職掌高雄市垃圾焚化作業與公害防治規劃、灰爐處理、機具器械保養維護、進廠車輛之管理、垃圾焚化之運轉操作、污染防治及鍋爐、發電、儀表、電氣等設備之管理、印信典守等事項，且有員額編制表，具有特定人員之編制，故被告係依法設置具有法定業務職掌，訂有組織規程及其員額編制表，具備機關之印信而得對外為意思表示，並依被告組織規程第5條、第6條規定設有人事及會計單位。準此，被告係依法設置並有人員編制，且具有特定之行政權限，得代表行政主體對外行使公權力之組織，自屬行政程序法第2條第2項所稱之行政機關。原告主張依高雄市政府環境保護局之組織架構圖及被告「廠」之名稱，應認被告屬高雄市政府環境保護局轄下「廠」之組織編制，僅為內部單位，並據此認定被告112年2月4日函有行政程序法第111條第6款(未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者)第7款(其他具有重大明顯之瑕疵者)之無效事由，以先位聲明訴請確認被告112年2月4日處分無效云云，均不可採，應予駁回。㈢被告以原處分命原告補繳系爭廢棄物代處理費適法有據：⒈由被告代處理廢棄物之要件及處理費之收取廢棄物清理法第41條第1項前段規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」第42條規定：「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」行政院環境保護署（已改制為環境部）依上開規定授權訂定之許可管理辧法，其第8條第1項第7款、第8款規定：「申請核發清除許可證者，應檢具下列文件：……七、清除車輛出車、貯存及轉運作業說明。八、自律切結聲明（如附件1）。」第18條規定：「（第1項）清除、處理機構應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。（第2項）清除、處理機構除報經核發機關同意外，應自行清除、處理。……（第4項）清除機構受託清除廢棄物，應以其經核發機關核准之車輛進行清除。但因清除車輛調度不及，經核發機關同意者，得以其他清除機構經核准之清除車輛進行清除。」第20條第1項前段規定：「清除、處理機構從事廢棄物清除、處理業務，應事先與委託人訂定契約書，並保存3年，以備主管機關查驗。」第21條第1項規定：「清除、處理機構應依本法第31條第1項第2款公告之網路傳輸方式申報營運紀錄。處理機構應依核發機關審查通過之第11條第9款及第10款文件，每日製作品管紀錄及運作管理紀錄，並由專業技術員每月定期簽署查核。」另高雄市政府為妥善辦理廢棄物代處理事項，並確保資源回收廠設施安全，訂定高雄市資源回收廠管理規則，行為時（112年9月6日修正發布前，下同）該規則第2條規定：「（第1項）本自治規則主管機關為本府環境保護局。（第2項）本規則所稱資源回收廠指本府環境保護局中區資源回收廠、南區資源回收廠、仁武垃圾焚化廠及岡山垃圾焚化廠。」第3條規定：「符合下列資格之一者，申請人得檢附申請書向主管機關申請代處理其廢棄物：一、取得政府機關核發清除許可證之清除機構。二、符合廢棄物清理法施行細則第11條自行清除規定之人。三、其他經主管機關許可之人。」第8條規定：「（第1項）廢棄物代處理費應於代處理廢棄物載運進入資源回收廠時，繳納之。（第2項）前項代處理廢棄物收費標準由主管機關另定之。」又高雄市為符合實際作業需要，徵收代處理費，並依廢棄物清理法第24條第4項及第28條第6項訂定高雄市代處理收費辦法，其第2條規定：「本辦法之主管機關為本府環境保護局。」第4條第1項第2款規定：「主管機關代處理廢棄物，依其處理場（廠）及作業方式，計算收費標準分別如下：……二、主管機關自行操作營運之資源回收廠：依實際處理廢棄物之重量，以每100公斤新臺幣315元計收處理費。」可知，向高雄市資源回收廠管理規則之主管機關即高雄市政府環境保護局申請代處理廢棄物，須由符合高雄市資源回收廠管理規則第3條所定資格之處理業者，向主管機關申請許可後方得為之。而資源回收廠則於該處理業者所核准之清除車輛進廠前，依實際處理廢棄物之重量，依高雄市代處理收費辦法第4條規定向處理業者收取代處理費。⒉廢棄物清理法第28條第6項代處理費之性質為「使用規費」：　　按憲法增修條文第10條第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」課予國家有保護環境及生態之義務。為清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，立法者制定廢清法，即屬前述憲法增修條文所揭示國家義務之履行（廢棄物清理法第1條前段參照）。另依廢棄物清理法第28條第1項第3款第2目規定：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：……三、委託清除、處理：……（二）經執行機關同意，委託其清除、處理。」同條第6項規定：「第1項第3款第2目執行機關受託清除處理一般事業廢棄物，應於處理下列一般廢棄物後，仍有餘裕處理能量，使得為之，並依直轄市、縣（市）主管機關所定事業廢棄物代清除處理收費標準收費，並配合該事業依第31條第1項第2款規定辦理申報……。」可知代處理費係基於事業委託執行機關清除、處理一般事業廢棄物，享有利用執行機關處理設施之利益，乃由執行機關依上述法定收費標準收取合理之使用對價；徵收對象限於利用執行機關處理設施之特定人，並非具有特定關係之人民即納入徵收對象；代處理費所收取之費用也沒有成立特種基金，無專供特定事務或政策之用途，故非特別公課（司法院釋字第788號解釋參照），亦與針對一般人民所課徵，支應國家一般財政需要為目的之稅捐有別（司法院釋字第593號解釋參照），核屬具有使用對價之使用規費性質。⒊處理業者與被告間有關廢棄物處理之行為形式非屬「行政契約」：⑴規費法第2條第1項規定：「各級政府及所屬機關、學校(以下簡稱各機關學校)，對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第6條規定：「規費分為行政規費及使用規費。」第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。二、標誌、資料(訊)、謄本、影本、抄件、公報、書刊、書狀、書表、簡章及圖說。三、資料(訊)之抄錄、郵寄、傳輸或檔案之閱覽。四、依其他法律規定應徵收使用規費之項目。」⑵如上所述，廢棄物處理業者，向被告申請代處理廢棄物，須向主管機關申請許可後方得為之，而原告向被告申請廢棄物之清除過程，已先向被告申請每月許可量，有被告110年3月31日高市環南資維字第00000000000號函在卷可參(原處分卷第198頁)，而函中並載明如中央統一調度現有廢棄物清理設施，及當中央調度外縣市一般廢棄物進入該廠時，將視中央調度進場量及該廠狀況予以調整，足認處理業者委由被告處理之廢棄物，除須經高雄市政府環境保護局許可外，其每月許可量及中央調度時之調降，均由被告決定，則依此代處理廢棄物之模式觀之，無可認為有以契約方式磋商或締結契約之情形。故被告是否許可廢棄物清除之申請、按實際重量所收取費用金額，均係被告依上開法規單方決定，兩造之意思無法對於法律關係內容之形成有其影響性，或成為契約內容之重要成分，不能認為屬私法契約或行政契約。是依前揭法規範，系爭廢棄物代處理費既為使用規費，依規費法第2條第1項、第8條、第17條第1項規定，「徵收」規費本即寓有得以行政處分方式為之的意思，故被告於規費法之徵收期間內以行政處分方式向原告徵收系爭廢棄物代處理費，並無行為方式之違誤。本件既無行政契約存在，自無所謂行為形式併用禁止原則的問題，原告主張，並無理由。⒋原告少繳系爭廢棄物代處理費事實之認定：查李松達為原告負責人，訴外人張凱敦於104年間某日，邀約李松達、李祥賓(李松達胞兄)加入針對被告之作弊扣重集團，其二人陸續提供原告之清運車輛車號377-Y9、KEH-5289、KEH-5286號、376-Y9號(訴外人吳國忠靠行)，予張凱敦，經張凱敦轉知黃海騰植入被告過磅系統之作弊程式，並以地磅作弊程式減輕載運重量，因而少繳依高雄市代處理收費辦法第4條第1項、高雄市資源回收廠代處理廢棄物管理規則第8條第1項規定之廢棄物代處理費，經被告查明原告所減少進廠之載運重量、單價後，以原處分命原告補繳系爭廢棄物代處理費3,898萬9,863元，有被告提出之統計表(見訴願卷第13頁、本院卷第27頁)及高雄地檢署110年度偵字第18624號、第27288號起訴書及110年度偵字第18624號、第27288號、111年度偵字第21148號、第22526號、111年度偵字第23194號、第23747號追加起訴書附卷可參，並為原告所不爭執。是原告有以地磅作弊程式減輕載運重量方式，短繳系爭廢棄物代處理費之事實，應可認定。從而，被告以原處分命原告補繳系爭廢棄物代處理費當然適法有據。⒌車號376-Y9號車輛短繳之廢棄物清理費應由原告補繳：　再者，被告110年3月31日重新核發予原告之高市環局廢管字第00000000000號廢棄物清除許可證(原處分卷第198頁)其函文載明車號377-Y9、KEH-5289、KEH-5286號、376-Y9號，均為清除車輛。由被告所提出之上開證據資料觀之，本件係由已取得廢棄物清除許可證之原告，向被告申請代處理廢棄物，其自負有繳交廢棄物代處理費之義務。原告主張376-Y9號為吳國忠所有，僅靠行於原告，376-Y9號少繳之廢棄物代處理費，不應由原告承擔，應予扣除云云。然車號376-Y9號，既由原告向被告申請代處理廢棄物，原申請人即原告自有補繳義務，至原告補繳後，若認其與吳國忠間為靠行關係，涉及地磅作弊程式減輕載運重量之行為人是吳國忠，而另向吳國忠請求賠償，則係另一問題，並不影響本件應由原告負補繳系爭廢棄物代處理費義務之認定，併此敘明㈣原處分合法性之基準時點為處分作成時：按撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，原則上應以原處分作成時之事實狀態及法律狀態。依行政程序法第110條第3項規定可知，行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。行政處分作成後，即生實質存續力（自我拘束力），非有法定事由（如行政程序法第117、1

23、128條），不得擅自撤銷、廢止或變更。尤其對人民課徵公法上之金錢負擔，其數額是否合法，係以原處分作成時之事實狀態及法律狀態為準；縱相對人或第三人於行政程序或救濟過程中，繳納部分或全部之金額，僅係執行時予以扣抵或退還之問題，不會變動原處分之金額；行政法院審理時自應以原處分作成時之金額為準，來判斷原處分之合法性。查高雄地院112年11月13日110年度金重訴字第11號、111年度訴字第657號刑事裁定中發還所扣押之原告代表人「李祥賓」、「李松達」等2人所繳納款項合計3,063萬461元，此有上開刑事裁定附卷可稽（本院卷第183-189頁），且為兩造所不爭執，可認為原處分作成時，尚未發還上述款項予被告。本院審認被告於112年2月4日作成原處分時，原告短繳系爭廢棄物代處理費3,898萬9,863元之事實仍然存在，依照前揭說明，自應以原處分作成時之事實狀態及法律狀態，並以上開金額為準，據以審查原處分之合法性。原處分作成後，高雄地檢署發還刑事被告（即原告）繳交或經扣押、變價之不法所得予本件被告，充其量僅會影響日後強制執行時實際受償之金額，與原處分合法性之判斷無涉。是以，原告主張110年度金重訴字第11號、111年度訴字第657號刑事裁定發還「李祥賓」「李松達」等2人所繳納款項合計3,063萬461元予被告，則被告上開債權於此範圍內已受償，不得再為主張云云，亦無足採。

六、綜上所述，原告之主張，均不可採。被告作成原處分命原告補繳系爭廢棄物代處理費，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告先位聲明訴請確認原處分無效，備位聲明撤銷訴願決定及原處分，均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核於判決結果不生影響，爰不逐一論駁，併此敘明。

七、結論：原告之訴無理由。　　中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　5 　　日審判長法 官 林 彥 君 法 官 廖 建 彥 法 官 黃 堯 讚

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　5 　　日書記官　林 映 君