建築法

事實及理由

一、程序事項：被告代表人原為王玉芬，訴訟中變更為簡瑟芳，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷第335至345頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：㈠原告所有○○市○○區○○路0○0號0樓建物(下稱系爭建物)，領有67使字第0639號使用執照，該照核准用途為集合住宅、停車場，嗣原告於系爭建物經營滿足溫泉拉麵，經臺北市建築管理工程處（下稱建管處）及臺北市停車管理工程處於民國111年1月13日派員現場會勘後，被告以111年2月14日北市都建字第1116106229號函通知原告，其於1樓停車空間未經核准擅自變更原使用執照核准圖說停車空間配置、增設分戶牆及違規經營餐館業使用等，已違反建築法第73條第2項規定，並限於文到次日起3個月內依原使用執照核准圖說恢復原狀或補辦手續，倘屆期未改善或補辦手續，將依建築法暨相關規定辦理(見原處分卷第34至35頁)。原告不服提起訴願後，經臺北市政府111年5月20日府訴二字第1116082609號訴願決定將原處分撤銷，由原處分機關即被告於決定書送達之次日起60日內另為處分(見原處分卷第37至40頁)。㈡被告於111年11月17日再次派員至系爭建物訪視後，查認原告未經核准擅自將系爭建物原核准用途為停車空間變更使用為餐館業（屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表一規定之G類辦公、服務類G-3組，供一般門診、零售、日常服務之場所），違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定，以112年1月18日北市都建字第11260821802號裁處書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於112年2月28日前停止違規使用，並依原核准使用或補辦相關程序，逾期即依建築法規定連續加重處罰(下稱原處分，見原處分卷第1至3頁)，原告不服提起訴願，經臺北市政府112年5月4日府訴二字第1126081388號訴願決定駁回(下稱訴願決定，見原處分卷第5至11頁），原告提起本件行政訴訟。

三、原告主張下列等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。　㈠原處分所認定違規態樣，是否包含變更原使用執照核准圖說停車空間配置及增設分戶牆等節，尚屬有疑，有違行政程序法第96條第1項第2款及第6款意旨，自應撤銷。系爭建物與○○市○○區○○路0-0號1樓原屬同一建號，後於69年9月8日依照斯時法律規範，合法聲請建物分割登記並設置分戶牆，分割出系爭建物及1-6號1樓，系爭建物於分割後皆作為營業目的使用，其上所劃設之車道，早在原告於104年4月14日取得所有權前，已遭原告前手塗銷，原告沿用前手已變更使用之狀態，原處分及訴願決定書稱原告未經核准擅自經營餐館業之行為，違反建築法第73條第2項規定，自屬有誤。㈡原告於110年9月2日向臺北市商業處申請設立商業登記時，已檢附建物及土地登記謄本等相關資料供主管機關審查，嗣經建管處函復表示系爭建物符合規定，毋庸辦理使用執照變更，商業處據以作成同日北市商二字第1104112695號函，准予於系爭建物經營餐廳，原告信賴系爭建物得免辦理變更使用執照，於該處經營餐廳並投入近600萬元資金進行營業設備及相關投資，然被告嗣後卻以原處分認定原告未經核准擅自變更原使用執照核准圖說之停車空間配置，並違規經營餐館業，違反行政法上之禁反言及誠實信用原則。㈢系爭建物使用分區性質為停車空間並有劃設車道，依照臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法第5條及其附表二之一之規定，若涉及停車空間車道之變更者，得提供權利證明文件由開業建築師簽證負責後，准予進行施工，免申請變更使用執照。系爭建物之分戶牆於69年間建物分割登記時即已設置，其合法性應依當時之法規加以判斷，不得以事後之法規標準追溯認定違法，系爭建物現僅剩半格車位，原車道已因合法設置之分戶牆而遭阻隔，實際上已無法作為停車及車道通行使用，被告命原告回復停車場使用之處分，不僅欠缺實際可行性，亦非對人民權利損害最小之手段，違反比例原則。此外，系爭建物與1之6號建物目前分屬不同所有權人，無論係回復原狀或補辦使用分區變更等程序，均需透過全體所有權人共同協商始得為之，相關程序顯非短時間內即可完成，被告卻要求原告於112年2月28日前補辦理使用分區變更等程序，時間明顯過於急迫，未考量客觀上之程序困難，顯已逾越行政裁量之合理範圍。

四、被告則以下列等語置辯，並聲明如主文所示。㈠前經接獲市民陳情系爭建物停車空間有未經核准擅自經營餐廳等情事，被告所轄之建管處於111年1月13日、111年11月17日至現場稽查，發現系爭建物原核定用途為停車空間，然現場實際使用情形係作為「滿足溫泉拉麵」餐館業營業場所，顯與原核定用途不符，原告雖曾於110年8月2日取得室內裝修施工許可證，但室內裝修許可僅就裝修工程之合法性加以審查，並不能取代建築物用途變更所應辦理之變更使用執照程序。㈡關於原告主張信賴臺北市商業處110年9月2日函而免辦理變更使用執照部分，惟該函嗣後已由商業處以111年1月7日函予以更正並通知原告，是以原告對於該函之信賴基礎已不存在。又原告於110年8月2日即已申請室內裝修許可，時間尚早於110年9月2日函，可見原告對於變更建物使用已有相當認知，本案情形不符合行政法上信賴保護原則之適用要件，原告亦不得以前手可能存在之違規使用未遭舉發為由，而主張其得繼續違規使用。㈢至於原告主張限期改善期間過短，惟建築法第91條並未明文規定改善限期之具體時間，應由主管機關依個案情形行使裁量權決定。原處分已給予原告一個月以上之改善期間，要求其停止違規使用並補辦相關程序，尚屬合理範圍內之裁量決定，並未逾越法定裁量界限，難認有違比例原則。

五、本院之判斷：㈠應適用之法令：

1.建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府…」第73條第2項本文規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。」第91條第1項第1款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」

2.修正前建築物使用類組及變更使用辦法第1條規定：「本辦法依建築法（以下簡稱本法）第七十三條第四項規定訂定之。」第2條第1項、第2項規定：「建築物之使用類別、組別及其定義，如附表一。」「前項建築物之使用項目舉例如附表二。」第8條規定：「本法第七十三條第二項所定有本法第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：…五、建築物或法定空地停車空間之汽車或機車車位之變更。…八、建築物之共同壁、分戶牆、外牆、防空避難設備、機械停車設備、中央系統空氣調節設備及開放空間，或其他經中央主管建築機關認定項目之變更。」附表一、建築物之使用類別、組別及其定義（節錄）類別 類別定義 組別 組別定義 Ｇ類 辦公、服務類 供商談、接洽、處理一般事務或一般門診、零售、日常服務之場所。 Ｇ-１ 供商談、接洽、處理一般事務，且使用人替換頻率高之場所。 Ｇ-２ 供商談、接洽、處理一般事務之場所。 Ｇ-３ 供一般門診、零售、日常服務之場所。 附表二、建築物使用類組使用項目舉例（節錄）類組 使 用 項 目 舉 例 G-3 5.樓地板面積未達三百平方公尺之下列場所：餐廳、飲食店、飲料店（無陪侍提供非酒精飲料服務之場所，包括茶藝館、咖啡店、冰果店及冷飲店等）等類似場所。

3.修正前臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法第1條規定：「本辦法依建築法第七十三條第三項規定訂定之。」第5條規定：「建築物變更一定規模以下之主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間或其他與原核定不合之變更，應依附表二之一之申請程序辦理。前項申請變更項目屬應辦理一定規模以下變更審查許可者，應檢附附表二之二規定之相關文件；屬免辦理一定規模以下變更審查許可者，得逕予變更使用，但仍須符合公寓大廈管理條例第十一條第一項規定。」附表二之一　一定規模以下建築物變更項目及申請程序對照表變更項目 申請程序 備註 應備書圖文件 變更主項目 變更細項目 停車空間 車道 △ 應符合本辦法相關規定 D 其他 X 符號說明：「×」：指依建築物使用類組及變更使用辦法辦理變更使用執照。「△」：指免申請變更使用執照，需權利證明文件，由開業建築師簽證負責後，准予進行施工。工程完竣後，檢附圖說文件報請都發局審核。㈡查系爭建物為原告所有，領有67使字第0639號使用執照，面積為110.10平方公尺，原核准用途為集合住宅、停車場，嗣依臺北市政府地政處80年12月31日(80)北市地一字第48946號函辦理更正主要用途為停車場等情，有系爭建物使用執照(見原處分卷第19頁)、臺北市士林地政事務所建物測量成果圖(見原處分卷第20至21頁)、竣工平面圖(見原處分卷第22頁)及系爭建物標示部(見原處分卷第23至25頁)、臺北市政府工務局建築管理處80年3月12日北市工建(照)字第13085號函等在卷可稽(見本院卷第187至196頁)，足認系爭建物依法核准之主要用途為停車空間，原則上應依核定用途使用。惟被告經建管處於111年1月13日及同年11月17日派員至現場稽查後，認定系爭建物1樓實際作為拉麵店營業場所使用，與原核准停車空間用途不符，有經原告簽名確認之會勘紀錄表及現場照片在卷可稽(見原處分卷第30至33頁)，臺北市商業處於111年12月1日進行營業態樣認定製作訪視表，依該訪視表之訪視情形載明：「…二、現場狀況：營業中，營業時間：自10點多至晚上8點許，無準確營業時間…消費方式或其他補充說明事項：(1)訪視時，正準備開門營業，有一廚房及廚師3位正準備食材供應即將上門的客人消費。(2)收費方式：價位不一，依列表而定。三、訪視結果：現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之餐館業」等情，並經原告簽名確認，有現場查察照片、臺北市商業處111年12月12日北市商三字第1116033010號函、臺北市商業處111年12月1日協助營業態樣認定訪視表附卷可證(見原處分卷第44至47頁)，則原告確於系爭建物經營拉麵店。㈢建築物應依核定之使用類組及用途使用，如有變更使用類組或與原核定用途不符之變更者，應申請變更使用執照，此為建築法第73條第2項所明定。依建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表一、二規定，餐館業屬G類辦公服務類之G-3組場所(見本院卷第650頁)，其性質與停車空間用途顯然不同，原告未經主管機關核准，即將其改作餐館業使用，自屬與原核定用途不符之使用情形，應依法申請變更使用執照。原告未申請變更使用執照，即將系爭建物及停車空間作為餐館業營業使用，為原告到庭不爭執（見本院卷第368頁），並有110年8月2日及同年11月22日室內裝修施工許可證在卷可參(見原處分卷第42至43頁、本院卷第223至225頁)，顯已違反建築法第73條第2項規定，應負擅自變更行為之責任，而非僅就現行違法使用狀態負責。被告依現場稽查及訪視結果，認定原告有未經核准變更建築物用途之情形，並依建築法第91條第1項第1款予以裁罰，於法尚無不合。被告以最低額度6萬元裁罰，並命限期停止違規使用、依法回復原核准用途或補辦相關程序，尚屬法律授權範圍內之裁量行使。㈣原告雖主張：原處分未清楚載明停止違規使用及補辦相關程序，違反行政程序法第96條第1項第2款、第6款規定等語；惟按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」此乃所謂明確性原則，行政機關作成行政處分為行政行為之一，行政處分以書面為之者，依行政程序法第96條第1項第2款規定，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，同條項第6款規定，應表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。觀諸原處分主旨記載：「受處分公司○○市○○區○○路0○0號0樓建築物，現場未經核准擅自經營『餐館業』使用，違反建築法第73條第2項規定，茲依建築法第91條第1項第1款規定，處新臺幣6萬元罰鍰（第1次），並限於112年2月28日前停止違規使用並依原核准使用或補辦相關程序，逾期即依建築法規定連續加重處罰，請查照。」並於事實及理由欄敘明系爭建築物領有使用執照，1樓原核准用途為「停車空間」，原告經營「餐館業」，已構成擅自變更使用，故依建築法第91條第1項第1款裁罰等語，且在注意事項欄位中表明不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關(見本院卷第2至3頁)，是原處分已明確載明違規地點、違規事實、適用法條、裁罰內容及改善方式，並附記行政救濟教示，難認有違反行政處分明確性原則之情形。㈤原告主張：系爭建物劃設車道，依臺北市一定規模以下建築物變更使用執照管理辦法（下稱臺北市免辦理辦法）第5條及附表二之一之例示，符合免申請辦理變更使用執照範疇等語(見本院卷第16至18、239至242頁)；惟臺北市免辦理辦法第1條明定：「本辦法依建築法第七十三條第三項規定訂定之。」建築法第73條第3項授權各地方主管機關訂定一定規模以下之使用變更免辦理變更使用執照之標準，旨在簡化小型變更行政程序，並非全面免除停車空間變更之審核要求。系爭建物坐落於新民段二小段542地號，有建物標示部及土地所有權狀在卷可稽(見本院卷第387、441頁)，更正後主要用途僅為停車場，如前述，非屬臺北市免辦理辦法附表一所列得免辦理變更使用執照之建築物類組(參見本院卷第203至207頁)。復據系爭建物竣工平面圖及測量成果圖可知，542地號範圍內設有車道及停車格，整體規劃係作為停車空間使用，性質上屬建築物停車場設施之一部，依前開臺北市免辦理辦法第5條規定，停車空間變更屬一定規模以下者，仍須檢附書圖文件依第5條程序申請審核，並非自動免除辦理。附表二之一「一定規模以下建築物變更項目及申請程序對照表」，該表係就一定規模以下建築物之部分變更使用態樣予以列示，其中已明確將「停車空間」列為「變更主項目」，意指任何涉及停車空間用途或配置的調整，都屬獨立歸類為特別關注之類別；「其他」變更細項目涵蓋非特定細分的通用變更，即未特別列出具體態樣或屬一般性調整等，其申請程序標示「×」符號，符號說明定義：「×」表示不得免辦，必須依建築物使用類組及變更使用辦法申請變更使用執照，是該附表並非概括允許停車空間變更為其他用途，而係在特定情形下仍須依一般變更使用執照程序辦理。㈥另該表中「車道」以「△」符號標註(參見本院卷第45頁)，代表以變更主項目「停車空間」為第一層分類，再細分變更細項目「車道」表示車道調整，例如劃設線條、輕微空間重劃等，「△」標註代表可以簡化程序或有條件免辦，但僅指適用不改變使用類組本質的調整，並非轉為餐館營業之重大用途變更，原告以系爭建物存有車道為由，即主張得免辦理變更使用執照，顯屬誤解上開規定之適用範圍。是以，原告將系爭建物作為拉麵店營業場所使用，依建築物使用類組及變更使用辦法第2條附表一及附表二之規定，餐廳、飲食店、飲料店等供餐飲服務之場所，係屬G類辦公、服務類中之G-3組場所，與原核准之停車空間用途顯然不同，已屬建築物使用類組之變更，依同辦法第3條規定，建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目外，並應依附表三之建築物變更使用原則表辦理；同辦法第5條更明定建築物變更使用類組原則上應以整層為之；另依同辦法第8條規定，建築物如有停車空間或其他與原核定使用不合之變更者，亦應申請變更使用執照(參見本院卷第639至640頁)。準此，原告如欲將原核准為停車空間之系爭建物改作餐飲業使用，應依上開規定以整層為範圍，並依附表四所列G-3類組之檢討項目逐項審查其防火避難、停車空間及其他相關設施是否符合規定後(參見本院卷第677頁)，向主管機關申請辦理變更使用執照。原告援引臺北市免辦理辦法，主張得免辦理變更使用執照等語，核與法規適用要件不符，自難採信。㈦原告主張：因信賴臺北市商業處110年9月2日北市商二字第1104112695號函所載得免辦理變更使用執照之內容(見本院卷第63頁)，而在未申請變更使用執照之情形下經營餐館業並投入近600萬元資金，原處分認定其違規使用建築物，侵害信賴利益等語；惟信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現及值得保護之信賴三項要件。所謂信賴基礎，須有行政機關表示國家意思之行政行為存在；信賴表現，係指當事人因信賴該表示而為具體行為，例如財產上之投資或處分；又其信賴尚須無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，始得主張信賴保護（行政程序法第8條規定及最高行政法院113年度上字第667號判決理由參照)。臺北市商業處110年9月2日函說明四載明：「…（二）建築管理工程處回復意見：符合規定，依『臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法』得免辦理變更使照。營業面積不得超過110.10平方公尺…」(見本院卷第227頁)，可知該函係就原告申請商業設立登記所為之函復，說明部分僅係轉述相關機關查詢意見，並非建築主管機關就建築物使用所為之准許處分，況該函說明三已明示：「…商業登記所在地之核准，與土地及建物是否合法使用係屬二事，貴商號實際經營業務之營業場所另應符合都計、建管、消防等法令規定，違反者，應受上開法令之處罰。」等語(見同上)，足見行政機關已明確提醒商業登記並不當然代表建築物使用之合法性，原告自難以該函作為合法使用之依據。㈧再者，臺北市商業處嗣於111年1月7日北市商二字第1116000627號函即更正前開110年9月2日函文內容稱：「…（二）建築管理工程處回復意見：『F501060餐館業』不符合規定，停車空間不得做營業使用…」等語(見本院卷第229頁)，顯見商業處110年9月2日函文係因承辦人未注意系爭建物核准用途已刪除集合住宅部分而致誤認，又商業登記之核准與否，係臺北市商業處依商業登記相關法令所為行政處分，而建築物是否符合建築管理法令規定，則屬建築主管機關之職權範圍，兩者本屬不同法律關係，已據商業處110年9月2日函文說明三敘明，如前述，原告之後仍持續以系爭建物作為餐館營業場所，自難再主張其信賴仍屬正當，原告亦未具體舉證其投入資金係因信賴前揭110年9月2日函內容所致，反而於訴訟中多次主張系爭建物過去長期即作為營業用途使用，此有原告所舉系爭建物長期作為他人經營餐館業商業使用之照片、營業登記資料等在卷可參(見本院卷第53至61、445至447頁)，顯見其投資行為並非基於該函所生之信賴，而係想延續既有使用狀態，自難認其具有因信賴行政行為而為具體行為之信賴表現，且他人違規經營餐館的情形，亦難為原告主張信賴保護之基礎。綜上，臺北市商業處110年9月2日函並不足以構成原告信賴基礎之行政行為，原告亦未證明其因信賴該函而為具體投資行為，本件不具備信賴保護原則之適用要件，原告進而主張被告違反禁反言或誠實信用原則，尚難採憑。㈨原告主張：現場已合法設有分戶牆，客觀上無從回復原狀，欠缺期待可能性等語；惟原處分所指原告違規變更使用行為，即「未經核准擅自將系爭建物原核准用途為停車空間變更使用為餐館業」，與前處分即111年2月14日函文所指，除有違規經營餐館業使用外，尚有增設分戶牆不同，原處分並未命原告拆除分戶牆，亦未就該分戶牆部分為任何裁處，其改善內容僅要求停止將系爭建物作為餐館業使用，並依原核准用途（停車空間）使用，或依法補辦變更使用程序即可，並未要求必須拆除分戶牆始能履行，原告以分戶牆存在為由主張無法履行改善義務，顯屬對原處分內容之誤解。若原告認補辦變更使用執照程序無法於期限內完成，仍得選擇先回復原核准用途後再依法申請變更使用，尚難謂原處分欠缺合理考量或逾越裁量範圍。至原告主張若回復停車空間使用將影響社區住戶通行權益(見本院卷第431至435頁)，惟該棟建築物住戶主要出入口係位於系爭建物後方，系爭建物1樓空間雖含有部分住戶通道，然縱回復停車空間使用，仍不影響住戶主要通行動線等情，據原告自承在卷，有本院113年12月4日準備程序筆錄在卷可參(見本院卷第366至368頁)，故系爭建物回復原核准用途，並無客觀上不能履行之情形，更難認存在欠缺期待可能性之問題。

六、綜上所述，原告主張，均不可採。原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，以及原告聲請調查證據等語（見本院卷第469至470頁），均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　115 　年　　3 　　月　　12　　日審判長法 官 蘇嫊娟法 官 林季緯法 官 鄧德倩

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　115 　年　　3 　　月　　12　　日書記官 黃品蓉