申請農牧用地作畜牧設施容許使

事實及理由

一、爭訟概要：原告胡寶益於民國110年6月29日以坐落彰化縣○○鄉建山段260地號土地（下稱系爭土地），經由彰化縣○○鄉公所（下稱大城鄉公所）向被告彰化縣政府申請農業用地作畜牧設施容許使用，飼養肉豬1,900頭（下稱系爭申請），被告以本件係屬新設置畜牧場，其申請飼養家畜禽規模已超過被告110年11月9日府農畜字第110394301A號公告（下稱容養上限表）關於彰化縣○○鄉之家畜（豬隻）之容養上限，乃依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第6條第2項規定，以111年1月7日府農畜字第1100254083號函（下稱原處分），不予同意系爭申請。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）以111年5月17日農訴字第1110704812號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張及聲明：㈠被告除依彰化縣政府辦理申請農業用地容許作農業設施使用審查作業要點（下稱作業要點）之書面資料審理外，另行增加以審查委員會審查會議方式之程序。然此程序未提前通知原告列席並予陳述意見之機會，違反行政程序法第39、102條正當法律程序之規定，況被告承辦人員曾口頭通知原告，擬舉辦之審查會時間更新確定後會再通知原告。㈡原處分違反不溯及既往原則：原告早於110年6月即提出系爭申請，被告不僅片面取消原擬於110年11月8日舉辦之審查會，復逕以原告書面審查通過後，始作成之容養上限表為依據，駁回原告申請，此乃原告申請時不可預見之情形，有違不溯及既往原則。㈢原處分違反信賴保護原則：原告提出系爭申請時，容養上限表尚未公告，且原告提出申請前有口頭先向被告詢問可以申請，此乃原告之信賴基礎，又原告除有委請代書依規定準備文件提出申請之信賴行為外，更有為從事畜牧而購置土地、向農委會農田水利署申請架空纜（管）線並繳納近新臺幣兩萬元之費用等處分財產之具體信賴表徵，且原告提出之系爭申請並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形。職此，原告之信賴值得保護，原處分有違信賴保護。㈣原處分違反比例原則：若是系爭申請之規模（原告擬飼養肉豬1,900隻）超過容養上限，則被告尚可依其裁量權限如酌減原告可得飼養之家畜數量等手段，然被告卻係直接駁回申請。原處分未見具體可信之說明（如原告所申請數量是超出容養上限多少？數量降至多少方符合上限而可以核定發給同意處分？）不區分超出所謂容養上限之數量、比例，逕予全部否准，有違比例原則之必要性原則。㈤原處分違反平等原則：縱有制定容養上限標準之必要，其目的本應係出於對年度生產目標、市場供需平衡等考量，是無論屬傳統豬舍申請擴建增養或是如本件原告申請新設置畜牧場之養殖，均應同受限制，然觀諸原處分【說明：……三、】之內容，審查會之審查對象僅為新設置畜牧場者，且並非在於審查新設置畜牧場之設計規劃是否完善等節，徒以本件申請飼養家畜禽之規模已超過容養上限為否准理由，此等應通盤考量的容養上限標準，卻僅被用於限縮新設置畜牧場之養殖申請，顯已違反平等原則之精神。㈥聲明：

1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被告對於原告系爭申請，應作成准予系爭土地作畜牧場登記及主要畜牧設施許可使用之行政處分。

三、被告答辯及聲明：㈠關於容養上限表之說明：

1.容養上限表係以農委會110年5月17日農牧字第1100042681號函所檢附之臺灣地區110年度豬隻生產目標表（下稱豬隻生產目標表）所定之彰化縣110年可供應供屠宰豬隻頭數生產目標為115萬8千頭為基礎，而依農業發展條例第8條第1項規定：「主管機關得擬定農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式」所授權訂定。

2.查豬隻生產目標表係農委會依據畜牧法第22條規定邀集生產端（如全國畜牧產業團體）及銷售端（如全國屠宰、乳品、肉品公會等）討論針對當年度所訂定之生產目標，並由各縣市轉知縣轄產業團體依序生產，因此訂定的基礎在於產銷平衡的目標，而非下限，是被告依生產目標所訂定容養上限，即為產銷平衡的臨界值，超過則有導致產銷失衡的可能，未達目標則有產能不足的情形。準此，被告依據農委會所訂定之豬隻生產目標表而訂定容養上限並無不妥或不合理之處。

3.又農委會每年5月底及11月底為全國各鄉（鎮、市）養豬頭數調查，調查結果皆會公布於該會農業統計資料查詢網站。原告雖依農委會上開110年5月底養豬頭數調查資料，有關彰化縣○○鄉目前豬隻在養量為8萬7,446頭，而認被告容許超養乙節，然查「在養量」為既有存在的畜牧場實際飼養調查之結果，並非被告容許超養。而鑑於彰化縣畜禽發展及各鄉（鎮、市）畜牧場漸趨密集之情形，並考量生產飼養過程之環境污染及周遭居民生活品質，依據彰化縣各鄉（鎮、市）之農牧用地面積比率分配生產目標（即豬隻飼養頭數可達可供屠宰頭數），而訂定容養上限，即屬合法有據。

4.有關彰化縣○○鄉豬隻容養上限的頭數計算為：115萬8千頭（農委會函所定之彰化縣110年可供應供屠宰豬隻頭數生產目標）÷1.5（批次）× 5.97 %（彰化縣○○鄉農牧用地面積占彰化縣比例）＝彰化縣○○鄉豬隻容養上限4萬6,088頭，其計算方式相關說明如下：①農委會函所定之彰化縣110年可供應供屠宰豬隻頭數生產目標為115萬8千頭。②批次為豬隻出生至可供屠宰之生產週期，依彰化縣106年至109年歷年來，當年供屠宰豬隻生產目標頭數與前一年底在養頭數之比例，推算出豬隻之生產週期為1.5批次（當年供屠宰豬隻生產目標÷前一年底在養頭數＝1.5批次）。③彰化縣豬隻最大在養頭數乘以批次＝彰化縣可供屠宰之生產目標，故依農委會函所定之彰化縣豬隻生產目標除以批次之數量即為彰化縣豬隻飼養頭數最大值【生產目標115萬8千頭（可供應屠宰頭數）除以1.5批次＝彰化縣豬隻最大飼養頭數即飼養上限為77萬2,000頭】。④彰化縣○○鄉農牧用地面積為3,643.667603公頃，而彰化縣農牧用地面積為61,072.90697公頃，故彰化縣○○鄉農牧用地面積佔彰化縣農牧用地面積之比例，以3,643.667603公頃除以61,072.90697公頃所得之百分比為5.97%。⑤彰化縣110年豬隻總飼養頭數上限77萬2,000頭乘以彰化縣○○鄉農牧用地佔彰化縣比例農牧用地5.97%之數量即為彰化縣○○鄉豬隻飼養頭數上限。⑥其算式如後：彰化縣110年豬隻最大飼養頭數即飼養上限772,000頭【可供應屠宰頭數生產目標1,158,000頭除以1.5批次＝彰化縣豬隻最大飼養頭數即飼養上限77萬2,000頭】×彰化縣○○鄉農牧用地比例5.97%＝彰化縣○○鄉豬隻飼養頭數上限4萬6,088頭（46,088.4頭四捨五入後為46,088頭）。㈡關於被告成立新設置畜牧場審查委員會之說明：

1.有關被告成立新設置畜牧場審查委員會，係鑑於彰化縣畜禽發展及各鄉（鎮、市）畜牧場漸趨密集之情形，並考量生產飼養過程之環境污染及周遭居民生活品質，並使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，更加完備受理新設置畜牧場之行政程序，而成立新設置畜牧場審查委員會。經查農業發展條例第8條第1項雖無相關主管機關受理審查申請新設置畜牧場之程序規定，然被告為確保前開行政目的之達成，遂成立新設置畜牧場審查委員會，審查委員會委員由4名被告機關內部委員（副縣長擔任召集人、被告農業處處長擔任副召集人、彰化縣環境保護局及被告水利資源處指派之人員）與5名被告機關外部委員（申請案件當地所轄之公所及中央畜產研究單位指派之人員、相關產業團體代表、2名專家學者），共9人組成審查委員會，依據容養上限作為核准新設置畜牧場與否之重要參考標準，並審視其相關經營計畫是否具合理性，提供被告審查意見，最後被告仍回歸審查辦法作成相關行政處分。

2.原告雖稱人民申請新設置畜牧場屬權利事項，應以法律定之，而不得依公告逕為限制人民之權利。然按司法院大法官釋字第443號解釋意旨略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」而農業行政屬於國家行政之一部分，農業主管機關對於農業政策之推動及其主管事項之執行，需在依法行政之原則上運作，始符合現代民主政治的法治精神，惟法律規範無法鉅細靡遺，行政機關對於行政運作亦不得以法規不足為藉口而拒絕作成行政決定，對於法律規範疏漏或有欠缺時，除涉及法律保留或授權明確性原則之事項，須由修正法律之程序辦理外，其餘有關細節性、專業性及技術性等事項，行政機關均得善用行政立法技術，適時訂頒法規命令與行政規則作為補充規定，俾利業務之推動。容養上限係依農業發展條例第8條第1項所授權訂定，屬執行農業發展細節性及技術性之事項。況原處分係依據審查辦法第6條第2項規定作成不予同意之處分，並非依容養上限作成駁回處分，原告容有誤解。㈢本件原告係向被告申請於彰化縣○○鄉新設置畜牧場供飼養豬隻，惟依農委會110年5月底養豬頭數調查結果，顯示彰化縣○○鄉豬隻在養頭數已有8萬7,446頭，已逾彰化縣○○鄉豬隻頭數容養上限4萬6,088頭約近2倍，彰化縣○○鄉無法受理新設置畜牧場之事實明確，故依行政程序法第103條第5款規定，被告得不給予原告陳述意見之機會。㈣原處分並未違反不溯及既往原則：

1.中央標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」被告於110年7月14日受理系爭申請，另為農地利用綜合規畫及畜牧場總量管制，被告於110年11月9日公告容養上限表，係屬限制或禁止規定之新法規，本件處理程序終結前，依前揭法條但書之規定，應適用新法規，故無違反不溯及既往原則。

2.原告雖稱被告容養上限表係「限制」飼養頭數之規定，是無適用中央法規標準法第18條但書規定，即爭執「廢除」、「禁止」不同於「限制」之效力云云，惟依法務部107年10月1日法律字第10703513630號函釋意旨略以：「蓋新法規已廢除或禁止所聲請之事項，必有其行政目的之存在，故明定限制『從優原則』之適用……，例如特定營業場所之距離範圍限制，如係基於公益之考量，且具有強制性者，則於該允許營業範圍之外設置之營業場所，自為新法規所禁止，從而該規定應屬本條但書所謂『新法規禁止之事項』(最高行政法院107年度判字第351號、104年度判字第35號、102年度判字第723號、100年度判字第1924號判決參照)。」是被告以容養上限表限制彰化縣○○鄉鎮家畜禽容養上限，其目的係基於產銷均衡之公益考量，依中央法規標準法第18條但書規定，「限制」如係基於公益之考量，且具有強制性者，自為新法規所禁止之事項，從而容養上限表應屬「新法規禁止之事項」，故本件應有中央法規標準法第18條但書規定之適用。㈤被告受理系爭申請，應本於原告所擬具之經營計畫（畜牧生產養殖），就該農業用地之農業經營，及設置農業設施之必要性與合理性，進行行政實質審查予以裁量核處，並非受理原告之申請，即應一定同意核准興建農業設施，換言之，被告於審查本件之申請時，有裁量權限，且得以行政處分及附款之方式，確保行政目的之達成，原處分並無違反信賴保護原則。㈥再傳統豬舍原地擴建增養與空地新設置畜牧場養殖，雖都是增加在養量，然前者為既有已存在於農地上之畜牧場之事實，其場地面積早已受本縣新設置畜牧場管理自治條例規定「增加場地面積以原場地之毗連土地一倍為限」所限制，換言之，其可飼養頭數之上限已受到規範；後者則自空地「從無到有」興建，其飼養規模及施工過程中所產生之碳排放量遠遠大於前者，故在本質上已具有差異，尚有不同，難謂原處分違反平等原則。㈦聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：㈠原告系爭申請是否有理由？㈡原處分有無違反溯及既往原則？㈢原處分有無違反信賴保護原則、比例原則及平等原則？㈣被告於原處分作成前，未給予原告表示意見之機會，有無違法？

五、本院的判斷：㈠前提事實：如爭訟概要所述之事實，有原處分、訴願決定、原告110年6月29日申請書各1份在卷可查（見本院卷第29至35、37至53、63、64頁）。㈡應適用的法令：審查辦法第6條第2項規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，有影響農業產銷之虞者，得不予同意。」㈢關於農業用地容許畜牧設施使用之說明：查主管機關為確保農業永續發展，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，應擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式（農業發展條例第1條、第8條第1項規定參照）。又興建固定基礎之農業設施於農業用地者，應先申請農業設施之容許使用（農業發展條例第8條之1第2項前段規定參照），而畜牧設施即屬上開「農業設施」（審查辦法第3條第5款規定參照），是農業用地容許畜牧設施使用者，需申請主管機關同意，核先敘明。㈣原告系爭申請並無理由：查原處分係認為系爭申請飼養家畜禽規模已超過容養上限，依審查辦法第6條第2項規定不予同意，有原處分函1份在卷可稽，是系爭申請有無理由所應判斷者，無非系爭申請有無審查辦法第6條第2項所稱「影響農業產銷之虞」情形？茲分述如下：

1.經查，所謂「影響農業產銷之虞者」固屬不確定法律概念，然參考農業發展條例第1條所揭示之「確保農業永續發展」、「穩定農業產銷」立法目的，應可理解為「影響生產與銷售之均衡狀態」，換言之，飼養與供屠宰之豬隻頭數應達成均衡，進一步而言，飼養頭數固不得低於供屠宰頭數，但亦不得過高於供屠宰頭數。從而，應依市場需求（供屠宰頭數），計算容養頭數，再衡量彰化縣○○鄉與彰化縣全境之農田占比，計算彰化縣○○鄉豬隻飼養頭數上限。按畜牧法第22條第1項前段規定：「中央主管機關應訂定年度畜牧生產目標。」而農委會據此以110年5月17日農牧字第1100042681號函訂定110年度家禽、毛豬及牛羊鹿生產目標，其中彰化縣110年度全年可供應屠宰豬隻頭數為115萬8,000頭（見本院卷第231頁）；豬隻出生至可供屠宰之生產週期，依彰化縣106至109年歷年來，當年供屠宰豬隻生產目標頭數與前一年底在養頭數之比例，推算出豬隻之生產週期為1.5批次【當年供屠宰豬隻生產目標前一年底在養頭數＝1.5批次，即（107年）1,155,087755,217＝1.52947，（108年）1,139,701743,719＝1.53243，（109年）1,152,367763,283＝1.50975】；彰化縣豬隻最大飼養頭數即飼養上限則為77萬2,000頭【1,158,0001.5＝772,000】；彰化縣○○鄉農牧用地面積為3,643.667603公頃，彰化縣農牧用地面積為6萬1,072.90697公頃，故彰化縣○○鄉農牧用地面積佔彰化縣農牧用地面積之比例為5.97%【3,643.66760361,072.90697＝0.05966】；從而，彰化縣○○鄉豬隻飼養頭數上限即為4萬6,088頭【772,0000.0597＝46,088】，與被告110年11月9日府農畜字第110394301A號公告之「110年度各鄉鎮家畜容養上限表」相符（見本院卷第207至209頁）。

2.參以迄110年5月底為止，彰化縣○○鄉飼養豬隻總頭數87,446頭，此有農委會公佈之「110年5月底各縣市○○○○○○○0○○○○區分」1份在卷足憑（見本院卷第211頁），準此，原告申請時，彰化縣○○鄉飼養豬隻頭數已達容養上限表4萬6,088頭近約2倍之多，已有產銷失衡之虞，自無再同意飼養1,900頭之可能。是原告系爭申請，並無理由。原處分認系爭申請足以影響豬隻之產銷，否准系爭申請，即未違法。

3.原告主張：容養上限表之「目標」應可理解為「至少要達到的數值」等語，然從字面上來看，「上限」即最大限度之意，倘依原告主張，上限表應更正為「下限表」才是，更何況從營利邏輯來看，養豬戶飼養豬隻越多，營利越多，同時因規模經濟之故，也更能降低成本，是對養豬戶而言，若成本許可，當「越養越多」，而非「越養越少」，故就政策目的來看，並無設「容養下限」之必要。原告上開主張，純屬無稽。

4.原告又主張：彰化縣全縣在養頭數為75萬8,808，數量尚低於被告所稱全縣飼養上限77萬2,000頭，系爭申請僅以農牧用地面積比例計算各鄉鎮容養上限，並非公平合理等語，惟農業發展條例第8條第1項已規定：「主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立『適地適作』模式。」可知法律規範目的在要求「依各地不同自然及社會經濟條件，決定使用農地之方式」，若將地區範圍拉大，則各地區之差異性將縮小，上揭規範目的將無已達成，故被告以各鄉鎮別農牧用地之占比決定各鄉鎮豬隻容養上限，並無不妥。原告上開主張，亦非可採。㈤原處分並未違反溯及既往原則：

1.查容養上限表乃被告以農委會為產銷平衡所訂定之豬隻生產目標表為基礎，依農業發展條例第8條第1項規定所公告者，其目的在於建立適地適作模式，其性質核屬年度施政計畫，並未直接發生限制容養上限之法律效果，不具法拘束力，是容養上限表屬行政事實行為，而非法令。

2.本件容養上限表固為原處分所參酌之標準，然容養上限表本質上並非法令，已如上述，自非中央法規標準法第18條所稱之「新法規」，而無違反法律不溯及既往（或不真正溯及既往）原則可言，是原告主張原處分違反法律不溯及既往等語，並非可採。㈥原處分並未違反信賴保護原則、比例原則及平等原則：

1.查農業發展條例第8條第1項已揭示農業主管機關應「建立適地適作模式」，又審查辦法第6條第2項復允許農業主管機關針對「有影響農業產銷之虞」，裁量是否同意申請農業用地作農業設施容許使用，而上揭規定於系爭申請時早已生效（農業發展條例第8條第1項規定係於92年2月7日修正公布，審查辦法第6條第2項規定係於106年6月28日訂定），故原告申請時應能預料系爭申請有可能因為政策目的而遭否准，換言之，原告對原處分之作成，並無信賴基礎可言，遑論原處分有何違反信賴保護原則可言。

2.查110年5月底時彰化縣○○鄉飼養豬隻總頭數為8萬7,446頭，已達容養上限表4萬6,088頭近約2倍之多，已如㈣之2所述，自無再准予飼養之空間存在，更無酌減系爭申請之飼養頭數之可能，被告以原處分否准申請，並未違反比例原則。

3.又查彰化縣新設置畜牧場管理自治條例第3條第4款對「已取得畜牧場登記證書而申請增建」者，已規定「增加場地面積以原場地之毗連土地一倍為限」，已有限制容養頭數之效果，由此可知上揭自治條例有意對容養頭數區別「原畜牧場擴建增養」與「新設置畜牧場」而為不同規範，而此無非考量飼養過程之環境污染及對周遭居民生活品質之影響而為，自非無正當理由而為差別待遇。本件依原處分說明三所示，確係以「新設置畜牧場」之標準審查，而非以「原畜牧場擴建增養」審查，參照上開說明，自無違反平等原則可言。㈦被告於原處分作成前，未給予原告表示意見之機會，並未違法：　 按行政程序法第102條前段、第103條第5款規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。……」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」其目的在藉以避免行政機關之專斷，並保障該相對人之權益（上揭規定立法理由參照）。本件原處分僅係否准原告系爭申請，並非限制或剝奪原告自由或權利之行政處分，尚無行政程序法第102條之適用。況且，彰化縣○○鄉豬隻之在養量已逾越容養上限表頭數近2倍之譜，顯有影響農業產銷之虞，已如上述，是原處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，被告自得不給予原告陳述意見之機會。原告主張：原處分作成前，未通知原告列席並予陳述意見之機會，違反正當法律程序等語，尚非可採。㈧綜上所述，原告提起課予義務訴訟，請求被告作成准予系爭土地作畜牧場登記及主要畜牧設施許可使用之行政處分，經核並無理由，應予駁回。其附帶請求撤銷原處分及訴願決定，亦應一併予以駁回。㈨本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。

六、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。 中　　華　　民　　國　　111　 年　　 11 月 2 日臺中高等行政法院第三庭審判長法 官　陳 文 燦法 官　黃 司 熒法 官　張 鶴 齡

以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　111　 年　 11 月 2 日書記官　黃 靜 華