區域計畫法

事實及理由

一、事實概要：原告所有坐落桃園市八德區竹園段120-5地號土地(下稱系爭土地)編定為特定農業區農牧用地，其於民國113年12月16日檢附門牌號碼桃園市○○區○○里○巷0號建物(下稱系爭建物)之房屋稅籍證明書、用電資料及62年12月18日航照圖（下稱62年航照圖）等資料，向被告所屬桃園市八德地政事務所(下稱八德地政所)申請將系爭土地更正編定為甲種建築用地。經八德地政所派員於114年1月3日會同相關單位至現場會勘，發現系爭建物已遭拆除，未有實施建築管理前存在之合法建物，遂函請原告於文到30日內補正政府機關核發之毀損證件及載有位置、面積範圍之合法房屋證明文件，惟原告逾期仍未能完成補正，八德地政所乃函報被告所屬地政局，被告遂以114年3月10日府地用字第1140052322號函(下稱原處分)駁回原告申請。原告不服，提起訴願，遭內政部114年6月20日台內法字第1140017565號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：㈠由62年航照圖清楚可見系爭土地上確實坐落有系爭建物，且工業技術研究院（下稱工研院）114年7月25日「歷史航照影像加值成果說明」已說明：「……經影像灰階紋理分析、航照立體對三維觀測及地物日照陰影綜合判釋，附圖62年航照套疊地籍線圖上，位於桃園市八德區竹園段120-5地號範圍內，有1處建築物存在，以綠色框線代表其頂層範圍，編號A(○○里○巷0號)，其面積為A：134.6平方公尺。」等語；另「62年航照套疊地籍線圖」並標註該建築物之座標位置，足以確認系爭土地上原有合法建物之位置，更可證明系爭土地確實於62年12月18日當時即已存在系爭建物，其面積為134.6平方公尺。㈡依用電資料上載「行業別：住宅」及62年航照圖所示，系爭土地當時有兩幢建物，上方面積較大為豬舍，一旁種植蔬菜，下方系爭建物為原告一家生活起居住所，依當時民情，應屬相當。另依財政部稅籍登記資料公示查詢，原告長子王祥熙前於82年間曾經營商業，在系爭建物設立營業處所，顯示系爭建物確非畜禽舍。又桃園市政府地方稅務局掌管系爭建物之房屋稅籍證明，其掌有系爭建物之位置、課稅面積之計算圖說。另於系爭土地分割共有物之民事訴訟中，訴外人王秀枝於109年3月9日提出107年3月測繪之土地現況實測圖電子卷證，當時系爭土地尚有原告舊住家及豬舍之磚牆廢墟，紀錄在該實測圖標示為廢墟之處，系爭建物位置，位於標示為廢墟範圍之左下角，可為確認系爭建物之確切位置。62年航照圖中兩幢建物均為同一稅籍地址，69年興建第三幢建物之起造人及所有權人亦為原告且使用同一電表，並無多筆土地上或多間房屋編為同一住址，或水、電表共用無法區分之情形。再者，本件既經工研院確認系爭建物係坐落在系爭土地，則原告實無可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。㈢非都市土地更正編定案件之適用時間點，或因土地使用分區、使用地類別之不同而有差異，然其實體認定標準，應全國一致，原告之申請應有理由：

1.非都市土地更正編定案件之准駁，按內政部「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」(下稱系爭作業須知)第23點規定，實體認定標準應全國一致。更正編定主要係審認該等土地於實施管制前，已有合法房屋存在之事實，從而將編定錯誤之使用地類別更正編定為一般建築用地，其准駁關鍵應為「是否於實施建管前或公告編定前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形」，此為內政部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函釋(下稱內政部105年函釋)及107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋(下稱內政部107年函釋)所揭櫫。新北市舊有建物坐落土地申辦更正編定程序及應備文件說明與臺中市政府地政局辦理非都市土地更正編定作業要點亦肯認如提供工研院航照圖判識，符合內政部107年函釋意旨，可作為現地須有合法建物存在之例外但書，而同樣情形在不同縣市竟出現不同審查結論，實屬可議。

2.原告已提出工研院就62年航照圖所作之判讀、用電資料、財政部稅籍登記資料及歷年航照圖，可證明系爭土地於實施建管前或公告編定前即有系爭建物存在，而有編定錯誤之情形，惟被告拘泥於現地須有建物存在始符合規定，除有誤解法令外，顯係增加母法所無之限制，未盡保障民眾實施管制前既有權益之責。內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋(下稱內政部92年函釋)以實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地，究其原因目的，亦是在確認其位置面積與使用情形，然因受限於科技，而不得不以現地須有合法建物存在，而本件系爭建物方圓之內無其他建物存在，無誤認可能，實無理由拘泥於「實地須有合法建物存在」之必要，被告所屬地政局暨各地政事務所辦理非都市土地更正編定作業程序亦可見航照圖判識之痕跡。

3.另內政部92年函釋或88年12月13日台(88)內中地字第8886880號函釋(下稱內政部88年函釋)所述政府機關核發之證明文件，其意義除證明合法建物係因地震等天災致毀損滅失外，係為證明該建物自實施建管前或公告編定前即已存在，直至毀損滅失前，該土地建物繼續為從來之使用，非因己意自行變更使用。系爭建物係因兄弟爭產，遭訴外人拆除所致毀損滅失(後因共有物分割訴訟判決，確認原告系爭建物使用系爭土地之合法權利)，故應類推適用。㈣被告援引最高行政法院110年度上字第2號判決類比本案，顯有違誤：最高行政法院110年度上字第2號判決駁回該案原告之訴，係該案原告提出之房屋稅籍證明所載之房屋門牌不明，且該案地區曾經因農地重劃，界址截彎取直而受分配，因農地界址調整而恐有張冠李戴之嫌，該案原告亦未提出學術單位判識之航照圖等資料。然系爭土地無農地重劃而受分配之情形，原告所有系爭建物係一直為從來之使用，外觀上非畜禽舍，現場尚有電表存在仍在供電，與61年裝表所載電號相同，且位置與工研院航照套疊地籍線圖所示位置相同，後因自然坍塌而成廢墟，進而遭訴外人王新池夥同其子孫拆除。至於申請書所附稅籍證明起課年月為69年4月，應係本區土地於70年2月15日起列入區域計畫法非都市土地使用編定公告確定，而於前一年公告期間作全區房屋之清查列管所致，稅籍課稅面積567平方公尺係連同另兩幢養豬建物加總。被告行政怠惰未及時於61年同步對系爭建物設籍課稅，反倒成為被告否認系爭建物之託詞，容有可議。㈤聲明：

1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被告就原告113年12月16日關於系爭土地之使用地類別更正編定申請，應作成准予更正編定為甲種建築用地之行政處分。

三、被告答辯則以：㈠系爭土地於113年11月15日判決分割自竹園段120地號土地，該120地號重測前為霄裡段56-2地號土地，田地目9等則，70年2月15日公告編定為特定農業區農牧用地。原告前於113年12月16日檢附系爭建物之房屋稅籍證明、用電證明及航照圖，向八德地政所申請更正編定為甲種建築用地，案經八德地政所於114年1月3日邀集相關機關現場會勘，現況建物已遭拆除，未有實施建築管理前存在之合法建物，尚無法透過房屋稅籍證明及用電證明所載建物門牌地址確認原有合法建物位置，且原告未能依限內完成補正，被告遂以原處分駁回其申請。嗣原告縱檢具工研院114年7月25日「歷史航照影像加值成果說明」及「62年航照套疊地籍線圖」為證明資料，並主張被告所屬地方稅務局其內部有系爭建物之位置、課稅面積之計算圖說，得以佐證系爭建物之位置及面積範圍，惟原告前開所述之佐證資料仍無法改變實地勘察已無合法建築物存在（除天災損毀或「建」地目土地外）之事實，更與被告係以原告逾期未完成補正而駁回其申請係屬二事，故原告之主張尚不足採，原處分並無違誤。㈡聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告113年12月16日更正編定申請書（原處分卷第29頁）、系爭土地登記謄本（原處分卷第13頁、第71-74頁)、地籍圖謄本(原處分卷第14頁)、被告114年1月13日德地價字第1140000277號函(原處分卷第36頁)、八德地政所114年2月18日德地價字第1140001385號函(原處分卷第61頁)、地籍圖資查詢系統(原處分卷第67-70頁)、原處分（原處分卷第1-2頁）及訴願決定（原處分卷第6-12頁）在卷可稽，堪認為真實。是本件爭執事項厥為：原告向被告申請將系爭土地更正編定為甲種建築用地，是否有理由？

五、本院之判斷：㈠應適用之法令：

1.建築法第3條規定：「(第1項)本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。(第2項)前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。(第3項)第1項第2款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第100條規定：「第3條所定適用地區以外之建築物，得由內政部另定辦法管理之。」

2.區域計畫法第15條規定：「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮(市)分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」

3.區域計畫法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」

4.中央主管機關內政部為製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，訂定系爭作業須知，其中第9點第2款規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：……(二)現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：……

2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；……：(1)於使用編定結果公告前屬『建』地目者。(2)於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。(3)於使用編定結果公告前實際已全部(宗)作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。……」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」

5.內政部88年函釋：「……二、茲因地震造成建物毀損甚至拆除，其原有合法建物已不存在，……如於地震之前合於本部頒『作業須知』九(二)說明2、3規定，因地震而毀損者，得檢具前開合法房屋證明文件及政府機關核發之毀損證件(如全倒證明)，並參照毀損照片或航照圖予以辦理分割及更正編定為建築用地。」

6.內政部92年函釋：「……㈠非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：1.基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。2.更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住址，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。3.實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據戶政機關核發之門牌等認定建物之基地坐落，而不致發生錯誤；如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文件，除承辦人員難以判定其房屋坐落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。4.實地有合法建物存在，辦理更正編定時較為客觀、具體，且經現場勘查並拍照存證可免弊端及爭議之發生。5.農林航空測量所提供之航照圖，其拍攝日期與申辦更正編定建物之編定公告管制日期及限制建地擴展執行辦法實施日期尚有差距，因此，航照圖僅能作參考用；如實地無合法建物，其申請更正編定之建物是否在建管前或農業用地編定前已建築使用者，仍無從認定。又如欲參照航照圖予以辦理分割及更正編定，因該航照圖之比例尺非常小，且航照圖與地籍圖之座標不同，其申請分割之確實位置、面積及加計法定空地等亦難以認定，故在執行上確實有困難之處。㈡另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『系爭作業須知』九㈡說明2.3.規定者，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」

7.內政部105年函釋：「按非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，除應檢附實施建管前或公告編定前之合法房屋證明文件外，實地需有合法房屋存在（除地震毀損或『建』地目土地外），為本部88年9月17日台內中地字第8884761號函、88年12月13日台內中地字第8886880號函、92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函及101年5月16日內授中辦地字第1016650820號函等釋示有案。惟查臺灣都市計畫外『田』地目土地於62年（1至12等則）及64年（13至26等則）即先後編定農業用地，並依原限制建地擴展執行辦法及實施都市計畫以外地區建築管理辦法等相關規定嚴加管制；嗣區域計畫法（63年1月31日）公布施行後，18縣（市）之非都市土地，自64年屏東縣首辦編定，至75年嘉義縣辦竣公告，距今已逾30年至40年不等，房屋難免毀損或未依建築法申請建照執照即改（修）建、新建等情形，致其構造、材質與實施管制前之原貌或稅籍證明所載並不一致，於辦理更正編定會勘時，倘經建管（工務）認定非屬實施管制前之合法房屋時，地政單位則否准其更正編定案件，未盡合理。」

8.內政部107年函釋：「……二、依本部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即（一）編定前已為合法房屋之證明文件【如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者】；（二）實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或「建」地目土地外）。……其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』，……(一)按非都市土地得更正編定之前提為1、編定錯誤；或2、編定公告前，已符合系爭作業須知規定之使用地編定原則及說明，於編定公告後提出合法證明文件，申請更正為正確之編定。……」上開系爭作業須知及內政部函釋，核係執行母法（區域計畫法第15條）之技術性及細節性事項，其內容未逾越母法之授權範圍，亦未牴觸母法規定或對人民之自由權利增加法律所無之限制，被告自得加以援用。㈡原告向被告申請將系爭土地更正編定為甲種建築用地，並無

理由：

1.經公告編定使用之非都市土地，如有確切合法證明文件證明於公告編定前或公告編定期間已變更使用者，土地所有權人得申請更正編定。而申辦更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地需有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地；倘若因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人須檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（內載合法房屋位置、面積範圍等），經相關單位會勘並參考毀損照片或航照圖後，確定編定當時確有合法建物存在時，亦得予以辦理更正編定為一般建築用地(最高行政法院110年上字第2號判決意旨參照)。至原告主張被告援引最高行政法院110年上字第2號判決見解類比本件顯有違誤云云。查上開判決之個案事實雖與本件之事實略有不同，惟上開判決針對區域計畫法第15條、系爭作業須知及上開內政部函釋之適用所持法律見解，於本件系爭申請案仍得加以援用，故原告上開主張，容有誤解，尚難採認。

2.查原告所有系爭土地編定為特定農業區農牧用地，其於113年12月16日檢附系爭建物之房屋稅籍證明書、用電資料及62年航照圖等資料，向八德地政所申請將系爭土地更正編定為甲種建築用地。經八德地政所派員於114年1月3日會同相關單位至現場會勘，發現系爭建物已遭拆除，未有實施建築管理前存在之合法建物，被告乃函請原告限期補正政府機關核發之毀損證件及載有位置、面積範圍之合法房屋證明文件，惟原告逾期仍未能完成補正，被告遂以原處分駁回其申請，並有卷附事證可佐，堪認被告以原處分否准原告申請，並無違誤。㈢至原告雖主張系爭土地確實於62年12月18日當時即已存在系爭建物，作為原告一家生活起居住使用，非屬畜禽舍，其面積為134.6平方公尺云云，並提出系爭建物之房屋稅籍證明、用電證明、62年航照圖、工研院出具之「歷史航照影像加值成果說明」及「62年航照套疊地籍線圖」為憑。惟查，依系爭作業須知第9點第2款、第23點及上開內政部函釋可知，更正編定涉及編定前事實之認定，應具備二要件：㈠實施建築管理前已為合法房屋之證明文件；㈡實地勘查確有合法建築物存在。又非都市土地之申辦「更正」編定為一般建築用地，其准駁關鍵為該非都市土地「是否於公告編定前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形」，亦即應以存在有合法建物為前提，倘若無合法建物存在，則放寬為須取具政府機關核發之毀損證件以為證明(最高行政法院110年上字第2號判決意旨參照)。查八德地政所就原告所提出系爭申請案，於114年1月3日派員至現場會勘，發現系爭土地上未有實施建築管理前合法現物存在，此有八德地政所合法建物面積認定實地會勘紀錄(原處分卷第31-32頁)及現況照片(原處分卷第33頁)在卷可稽，且為原告所不爭執(本院卷第277頁)，堪認系爭土地之現況並無合法建物之存在。又觀諸原告陳稱系爭建物除因兄弟爭產自然坍塌，進而遭王新池夥同其子等人無故擅自拆除等語，此有原告說明書(訴願卷第48-49頁)在卷可佐，足認系爭建物係遭人為方式拆除，顯非因地震或其他不可抗力之天然災害而滅失，依內政部上開函釋意旨，本件並未符合實地現勘時確有合法建物之存在，且系爭建物係遭人為拆除，原告因而無法提出政府機關核發之毀損證件，故無從認定系爭土地於實施建築管理前已有合法建物存在且有編定錯誤之情形。又觀諸台灣電力公司桃園區營業處113年9月26日桃園費核證字第113009494號函雖記載「貴戶用電電號：OOOOOOOOOOO根據本公司現存用電查詢檔所登載用電地址為：○○區○○里○巷0號，係於61年6月1日裝表供電(行業別為住宅)」(原處分卷第20頁)，惟此僅能證明系爭建物於61年6月1日有裝表供電之事實，尚難以此作為系爭建物係坐落於系爭土地上。另細繹桃園市政府地方稅務局房屋稅籍證明書(原處分卷第19頁)所示，雖載有系爭建物面積567平方公尺，惟其上並無記載系爭建物坐落土地之地號，且起課年月為「06904」，亦即系爭建物係自69年4月開始核課房屋稅，自無法證明系爭建物坐落在系爭土地上，亦無法佐證如原告所稱系爭土地於62年12月18日已有合法建物之存在。至原告所檢附之62年航照圖(本院卷第197-203頁、證物袋)及工研院出具之「歷史航照影像加值成果說明」(本院卷第51頁)及「62年航照套疊地籍線圖」(本院卷第53頁)，縱可推知於62年12月18日系爭土地所在位置有建物之存在，惟因系爭土地之現況已無建物之存在，仍無法以此比對判斷該建物之實際用途，故原告主張系爭土地確實於62年12月18日當時即已存在系爭建物，作為原告一家生活起居住使用，非屬畜禽舍云云，尚不足採。另原告聲請調閱桃園市政府地方稅務局掌管系爭建物之位置、課稅面積之計算圖說乙節，惟因本件事證已臻明確，認無調查之必要，爰駁回其聲請。

六、綜上所述，系爭土地之現況已無建物存在，且系爭建物係遭人為拆除，而非屬地震等天然災害方式滅失，依區域計畫法第15條、系爭作業須知及上開內政部函釋意旨，被告以原處分否准原告之申請，核屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判決如聲明第2項所示，均無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併此敘明。

八、結論：原告之訴為無理由，判決如主文。　中　　華　　民　　國　　115 　年　　1 　　月　　29　　日審判長法 官　侯志融法 官　陳雪玉法 官　黃子溎

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　115 　年　　1 　　月　　29　　日書記官 劉道文