個人資料保護法

事實及理由

一、程序事項：㈠行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……（第4項）前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。……」準此，變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之，此規定於課予義務訴訟亦當類推適用，有最高行政法院113年度上字第566號判決可資參照。㈡查原告提起本件訴訟時，原係聲明求為判決：「一、先位聲明：㈠訴願決定（甲證1～2）及原處分（甲證3～5）均撤銷。㈡被告應作成刪除附表1向學校違法調閱含有原告個人資 料之行政訴訟資料之行政處分，並作成刪除附表2向學校違法調閱含有原告個人資料之訴願文書之行政處分。㈢被告應作成所屬法制人員李宗翰、王心吟應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即上述2人應將利用公務取得對原告提出之臺灣新北地方法院板橋簡易庭112年度訴字第143號民事訴訟案件、臺灣高等法院112年度抗字第741號民事抗告案件及臺灣新北地方檢察署111年度偵字第25876號刑事案數刪除）。㈣被告應賠償原告新臺幣66萬元。

二、備位聲明：㈠確認被告向學校調閱附表1含有原告個人資料之行政訴訟資料之行政行為違法，並確認被告向學校調閱附表2 含有原告個人資料之訴願文書之行政行為違法。㈡被告應作成所屬法制人員李宗翰、王心吟應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之 所有個人資料（即上述2人應將利用公務取得對原告提出之臺灣新北地方法院板橋簡易庭112年度訴字第143 號民事訴訟案件、臺灣高等法院112年度抗字第741號民事抗告案件及臺灣新北地方檢察署111年度偵字第25876號刑事案數刪除）。㈢被告應賠償原告新臺幣66萬元。」（本院卷一第13-14 頁）。」㈢嗣原告於訴訟中多次聲請變更訴之聲明，迄至民國114年10月2日具狀變更其聲明為：「一、先位聲明：㈠訴願決定（甲證1～2）及原處分（甲證3～5）均撤銷。㈡被告應作成刪除附表1-5向學校違法調閱含有原告個人 資料之行政訴訟資料之行政處分，並作成刪除附表2-2向學校違法調閱含有原告個人資料之訴願文書之行政處分。㈢被告應作成所屬法制人員李宗翰、王心吟應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即附表4-2所列民事訴訟案件資料全數刪除）。㈣被告應作成所屬法制人員李宗翰應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即附表5-2所列刑事訴訟案件資料全數刪除）。㈤被告應賠償原告新臺幣202萬元。

二、備位聲明：㈠確認被告向學校調閱附表1-5含有原告個人資料之行政訴訟資料之行政行為違法，並確認被告向學校調閱附表2-2含有原告個人資料之訴願文書之行政行為違法。㈡被告應作成所屬法制人員李宗翰、王心吟應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即附表4-2所列民事訴訟案件資料全數刪除）。㈢被告應作成所屬法制人員李宗翰應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即附表5-2所列刑事訴訟案件資料全數刪除）。㈣被告應賠償原告新臺幣202萬元。（本院卷二第519頁至520頁）。」㈣經核：1.原告請求刪除如後附表2變更追加聲明欄之附表1-5編號19～21所列行政訴訟資料、及附表2-2編號22所列訴願文書清單，均未據原告以111年8月22日申請書、112年3月17日申請書或112年3月21日申請書提出申請刪除，此部分（即編號19～22）未經被告作成任何准否決定，原告亦未曾對之提起訴願；2.原告請求刪除如後附表2變更追聲明欄—附表2-2編號9之所列新北市政府案號1120100698號訴願文書（本院卷二第539-540頁），則為原告不服新北市立新北高級中學（下稱新北高中）112年2月10日新北新高人字第1129550600號敘薪通知書，所提起之訴願再審決定相關訴願文書，該敘薪通知書並非本件原處分，亦非本件訴願決定範圍所及。原告於本案訴訟繫屬中，以變更追加聲明之方式，先位請求被告作成准予刪除上述1即如後附表2變更追加聲明欄—附表1-5編號19～21所列行政訴訟資料，及上述2即如後附表2變更追聲明欄—附表2-2編號22所列訴願文書清單、編號9所列新北市政府案號1120100698號訴願文書之處分，核上開變更追加之訴為課予義務訴訟，而未經合法訴願，依前揭規定及說明，原告變更追加於法不合，不應准許。㈤原告以變更追加訴聲明㈡請求被告刪除如後附表2變更追加聲明欄之附表1-5編號15～18所列行政訴訟資料，為原告111年8月22日申請書所列行政訴訟案件之後續案件，此部分追加聲明應屬原聲明範圍之擴張，並非訴之追加；原告以變更追加訴之聲明㈢、㈣，請求被告作成命李宗翰、王心吟刪除渠等因如後附表2變更追加聲明欄之附表4-2編號23、25至30、附表5-2編號31至44所列民刑事案件所取得之原告個人資料之行政處分部分，均為請求被告分別對李宗翰、王心吟作成下命刪除處分（詳後述），應屬聲明範圍之擴張，並非訴之追加，爰予敘明。

二、事實概要：㈠原告前於111年8月22日向被告申請刪除、停止蒐集、處理或利用下列原告向新北市各市立學校提起之「行政訴訟案件」之個人資料：⒈以新北市立中和高級高中為被告：臺灣新北地方法院（下稱新北地院）107年度簡上字第158號、108年度簡上字第48號；⒉以鷺江國中為被告：新北地院110年度簡字第28號；⒊以秀峰高中為被告：臺灣士林地方法院（下稱士林地院）110年度簡字第3號、110年度聲字第1號、110年度聲字第5號、111年度聲字第5號、本院111年度簡上字第126號；⒋其他原告未來以新北市各市立學校為被告之行政訴訟案件。經被告以112年3月2日新北教秘字第1120360656號函（下稱原處分三）駁回，原告乃提起訴願，經新北市政府以112年6月15日案號：1120100227號訴願決定（下稱訴願決定二）駁回。㈡原告於112年3月17日向被告申請，依個人資料保護法（下稱個資法）第11條第4項規定申請刪除、停止蒐集、處理或利用向新北高中調閱之「不服該校112年2月10日新北新高人字第1129550600號敘薪通知書訴願案原處分書、訴願書、訴願答辯書初稿、原處分卷宗等相關資料」（下稱112年3月17日申請案），經被告以112年3月28日新北教秘字第1120519949號函（下稱原處分一）駁回；原告另於112年3月21日向被告申請，依個資法第11條第4項規定身刪除、停止蒐集、處理或利用向新北市立鷺江國民中學（下稱鷺江國中）調閱之「不服該校107年8月29日新北鷺中人字第1077825137號敘薪通知書訴願案」及向新北市立秀峰高級中學（下稱秀峰高中）調閱之「不服該校109年9月7日新北秀高人字第1098678252號敘薪通知書訴願案」之原處分書、訴願書、訴願答辯書初稿、原處分卷宗等相關資料（下稱112年3月21日申請案），經被告以112年3月28日新北教秘字第1120551510號函（下稱原處分二）駁回。原告不服原處分一、二，提起訴願，經新北市政府以112年6月27日案號：1120100389號訴願決定（下稱訴願決定一）駁回。㈢原告不服原處分一、二、三及訴願決定一、二，循序提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：㈠程序部份：⒈本件訴願決定一、二及原處分一至三之爭點均為被告以「新北市政府教育局組織規程（下稱被告組織規程）第3條第1項第12款」做為學校將訴願或訴訟案件對造個人資料傳送至被告之法規依據是否違憲，因爭點相同，因此將刪除行政訴訟資料案及訴願決定一、二及原處分一至三合併起訴。⒉被告112年4月11日訴願補充答辯書表示，所取得之行政訴訟資料並未保留，因此無從做成刪除系爭資料之行政處分，原告乃增列備位聲明確認被告向學校調閱行政訴訟資料之行為違法。但113年度憲判字第7號判決作成後，原停止訴訟之各項代理教師敘薪行政訴訟案件繼續審理，又有3所學校違法委任被告所屬法制人員為訴訟代理人，可證本案於訴願程序終結後，被告又持續違法蒐集原告個人資料，應以先位聲明撤銷原處分並命被告刪除違法蒐集之個人資料之課予義務訴訟為優先考量。㈡被告組織規程違反個資法第16條第1項第1款，不可做為蒐集、處理及利用原告個人資料之法律依據：⒈行政機關行使職權除組織法外，仍需有作用法（實體法）作為行使職權之依據。本案被告組織規程外，並無其他作用法（實體法）明確授權被告得代理學校處理訴訟案件，並非個資法第15條第1項第1款執行法定職務之法規依據。⒉被告主張本案蒐集、處理及利用原告個人資料之依據，為被告組織規程第3條第1項第12款規定：「本局設下列各科、室，分別掌理下列事項：十二、秘書室：文書、檔案管理、公文管理、事務、出納、採購、財產管理、法制、研考、施政計畫、公共關係、新聞發布、綜合業務及不屬於其他各科、室之事項。」依其文義，被告秘書室僅負責被告內部法制事項。惟依釋字第603號解釋理由，憲法對個人資訊隱私權之保護雖非絕對，國家基於公益之必要，得於不違反憲法第23條之範圍內，以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊，而為確保個人主體性及人格發展之完整，保障人民之資訊隱私權，國家就其正當取得之個人資料，亦應確保其合於目的之正當使用及維護資訊安全，故國家蒐集資訊之目的，尤須明確以法律制定之。本件尚無從由被告組織規程第3條第1項第12款文義解釋推導出被告秘書室辦理之法制事項包含其他機關（如學校）之法制事項，不符合法律明確性原則之要求。⒊被告主張其為學校上級機關，基於對學校督導權責，有調閱含有他造當事人個人資料訴願文書或行政訴訟資料之權限云云，尚屬有疑。蔡宗珍大法官即指明，獲法律授權為個資干預措施之行政機關，解釋上並不及於其所隸屬之直接上級機關或其下級機關，正如行政機關依法取得之法定管轄權非當然得由其上級機關或所屬下級機關行使。若非如此，則獲明文授權之行政機關即可「掩護」其上、下級機關亦取得相同之個資干預權限，甚至透過少數獲法律授權接近使用人民個資之行政機關，即可變相建置全民個資資料庫，供其他未獲法律授權之公務機關使用，因而使憲法法律保留原則對憲法基本權保護之功能空洞化。跨機關之個資傳輸／接取之情形，傳輸方與接取方亦應各有其法律授權依據，且其法源依據不得違反法律意旨而相互流用或共用。詳言之，跨機關（構）之個資傳輸，乃屬個資利用型態之一，其就個資當事人而言，乃個資傳輸者未經其同意，逕為支配其個資而侵犯其資訊隱私權之行為，此與受傳輸方（如公務機關或學術研究機構）未經個資當事人同意而接收個資，進而予以利用所構成之侵犯資訊隱私權行為，乃屬不同行為主體所為不同之侵害資訊隱私權行為，自應分別受到法律保留原則與比例原則等憲法要求之檢驗。同理，凡公務機關將其儲存之個資，以個資傳輸以外之特定方式對外提供利用，由於其與相對應之個資接取利用，乃不同之侵犯資訊隱私權之行為，因此，即便外部利用者就該等個資之接取利用獲有法律之授權，提供個資之公務機關就此仍須有法律明文授權依據，不得逕行依附個資接取利用方之法律授權依據。是以，縱使被告以組織法做為調閱訴願文書或行政訴訟資料之法規依據，學校端提供資料之行為仍欠缺法規依據，而有違反個資法第16條第1項第1款之情形。學者見解亦認，公務機關蒐集、處理或利用個人資料，屬於對人民基本權之干預，除經當事人同意外，須有法律依據，為傳統法律保留（干預保留）原則的要環之一；一則，所謂「法律」，須具有行為法之性質，若僅是組織法，尚有不足，故被告以「組織規程」做為蒐集、處理及利用訴願文書或行政訴訟案件對造個人資料之法律依據並不合法，須符合法律明確性原則；若授權行政機關以命令為必要之補充者，須符合授權明確性原則。⒋原告於訴願或行政訴訟程序中所提出之書狀記載有原告個人資料，且與學校所涉行政訴訟案件均為敘薪案件，除書狀首頁原告個人資料外，書狀內容關於事實、理由之敘述亦記載原告過去任職經歷及該段經歷於敘薪年資不被採計，以及該段年資不採計違憲之法律見解，系爭書狀屬於個人資料無誤。學校為系爭行政訴訟案件之被告（或訴願案件之原處分機關），依行政訴訟法或訴願法相關規定，於訴訟或訴願過程中處理或利用原告個人資料，固屬合法；但被告並非上述行政訴訟案件或訴願案件之當事人，被告所屬法制人員不具有律師資格，亦不符合行政訴訟法第49條第2項第3款訴訟代理人之資格，不論是以提供諮詢、代撰書狀或直接接受學校委任擔任訴訟代理人方式協助學校處理上述行政訴訟或訴願案件，均不符合律師法或行政訴訟法第49條第2項第3款依法執行職務之要件，違反個資法第15條第1項第1款並構成同法第41條刑事責任處罰要件，學校將系爭訴願文書或行政訴訟案件資料傳輸至被告應屬違法；系爭訴願文書或行政訴訟資料之處理因構成違法，縱使學校將之去識別化，仍屬原告之個人資料，其未經當事人同意而提供被告使用，亦構成違法。另因被告所屬法制人員均無律師資格，亦不符合行政訴訟法第49條第2項第3款訴訟代理人之資格，縱使被告組織規程授權「協助學校處理訴訟案件」為該局法制人員法定職掌，該條文因牴觸中央法規而無效。㈢被告所屬法制人員不得擔任教師申訴案件後續行政訴訟之被告機關代理人。被告引用之112年度高等行政法院法律座談會提案第4號研討結果（下稱系爭會議研討結果），違反憲法第23條法律保留原則：⒈該法律座談會辦理之依據為「高等法院以下各級法院法律座談會實施要點」，該要點並非依據法律授權訂定之法規命令，所做成之系爭會議研討結果僅供法官辦理案件「參考」，對法官並無拘束力，並不具備法規範要件，亦非個資法施行細則第10條所定義之法規。被告違法協助學校處理訴訟案件之情形從99年即開始，原告之個人資料則自108年對代理教師敘薪爭議提起救濟案件後開始遭被告及5所學校違法蒐集、處理及利用，112年的決議無法追溯使108年的違法行為合法化。⒉依最高行政法院106年度判字第73號判決之法律見解，被告委任之訴訟代理人李宗翰為被告之法制專員，既非律師，亦非行政訴訟法第49條第2項第2款所定之學校所屬人員，依法不得為訴訟代理人，應不予許可。高等行政法院是否有權以「法律座談會」方式推翻最高行政法院之法律見解？仍有疑義。系爭會議研討結果不僅變更行政訴訟法第49條第2項第2款之文義解釋，有違憲疑慮；對於訴訟代理人資格之重要性事項，若多數法官可透過法律座談會決議方式變更解釋或創設訴訟法所無之條款，亦違反法律保留原則。⒊依行政訴訟法第49條第3項、第5項文義解釋，縱使委任符合行政訴訟法第49條第2項各款資格之人員擔任訴訟代理人，若有具體事證證明受委任人不適於擔任該案訴訟代理人時，審判長得不予許可或撤銷許可。被告指派法制人員協助學校處理訴願、訴訟或各類法律案件之作法為被告所獨創，此做法可能使被告法制人員於處理學校之法律案件（正確說法應為人民依法所提出之救濟案件）時，無法以客觀中立之立場處理相關案件；例如，被告法制人員亦為教師申訴案件之承辦人，若學校不知如何撰寫申訴案件答辯書時，被告法制人員協助或指導學校如何撰寫答辯書，再自己審查此份答辯書，此時，被告法制人員是否能夠客觀中立處理申訴案件？即非無疑。再以，教師法關於公立學校教師救濟程序採雙軌制，若教師不服具有行政處分性質之措施時，得於申訴、訴願2種救濟管道2選1，不論選擇申訴或訴願，均可繼續提起行政訴訟；依行政訴訟法訴訟參加之規定，訴願因與行政訴訟有審級關係，訴願機關不得擔任行政訴訟被告之輔助參加人，亦不得以獨立參加方式參加訴訟，教師申訴效力等同訴願，被告為教師申訴之受理機關，法制人員為承辦人，均不得擔任教師申訴案後續行政訴訟之被告輔助參加人，更不能直接以「被告訴訟代理人」之身分參加訴訟程序。⒋依據上述說明，不論以被告「機關」之立場，或被告法制人員「個人」之立場，協助學校處理行政訴訟案件均與其「處理教師申訴（視同訴願）業務」之角色發生衝突，不適於擔任教師申訴案後續行政訴訟案件之被告訴訟代理人，亦對教師受憲法第16條保障之訴願及訴訟權造成侵害。再考量本案教育行政機關代理學校訴訟案件，可能涉及職務衝突無法公正處理教師申訴、學生申訴或訴願案件，且相關個人資料蒐及、處理、利用情形有違反憲法第23條法律保留原則及比例原則之問題，應禁止教育行政機關擔任學校之訴訟代理人。㈣被告蒐集、處理及利用所屬學校訴願或訴訟案件對造個人資料不符比例原則：⒈類似本案之跨機關傳輸訴訟資料或訴願文書，大部分案件僅涉及個別學校與個別對造當事人（可能為教師、家長或其他校外人士）之個別爭議，不涉及公共利益。以比例原則部分而言，恐連最低標準之低度審查標準（立法者如係為追求公共利益，所採限制手段與目的之達成間有合理關聯，即符合比例原則之要求，釋字第809號解釋參照）都無法通過。⒉就目的審查部分，被告於另案答覆監察院調查之回函表示由教育局法制人員協助學校處理訴願及訴訟案件之理由為「考量學校主要任務為辦學且學校未設有法制人員，因此同意由教育局所屬法制人員代理學校行政訴訟案件」。但學校若無能力自行處理行政訴訟案件，得依行政訴訟法第49條第2項委任律師為訴訟代理人，被告指派無律師資格之法制人員代理學校行政訴訟案件不符合行政訴訟法第49條第2項各款非律師擔任訴訟代理人之資格，推測主要目的為節省律師費，並非為追求公共利益，並非正當目的。⒊手段審查：在審查行政行為是否符合比例原則時，手段審查部分審查標準為手段有助於目的之達成、手段為最小侵害手段且符合相稱性。既然學校得依行政訴訟法第49條第2項委任律師為訴訟代理人，卻選擇以違法之方式由被告指派不具律師資格之法制人員擔任學校之訴訟代理人，雖然可達到省錢之目的，但此目的並非為追求公共利益，亦不符合最小侵害手段且不符合相稱性。⒋據上結論，被告由法制人員協助學校處理訴願或訴訟案件並非以追求公共利益為目的，卻以此大規模蒐集學校訴訟案件對造個人資料（除原告之案件外，被告近10年違法代理之行政訴訟案件已超過40件，若加計民事訴訟案件則超過100件），不符合比例原則之要求。㈤另依個資法第18條：「公務機關保有個人資料檔案者，應指定專人辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏。」被告所屬法制人員取得原告個人資料後（不論取得方式是否合法），由所屬法制人員用於以「個人名義」（非教育局法人之名義）對原告提起民、刑事訴訟，不符合個資法第16條公務機關個人資料目的外利用之要件，縱使被告協助學校處理訴願及行政訴訟案件之行為為合法，對於疏於管理所取得個人資料導致所屬法制人員李宗翰、王心吟將所取得之原告個人資料非法挪做私人訴訟用途使用，仍負有過失損害賠償之責任。㈥被告主張本案為行政程序法第19條之行政協助，並非個資法第15條第1項第1款之法律依據：⒈行政程序法第2條第1項：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」處理訴訟案件並非行政程序法之適用範圍，因此行政程序法第19條行政協助之規定，於本案亦不適用。⒉行政程序法第19條第2項：「行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰……」，被告與5所被上訴學校間有上、下隸屬關係，不符合行政協助之要件。㈦本案附帶損害賠償之計算說明如下：⒈行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」依個資法第28條第1至3項規定：「（第1項）公務機關違反本法規定，致個人資料遭不法蒐集、處理、利用或其他侵害當事人權利者，負損害賠償責任。但損害因天災、事變或其他不可抗力所致者，不在此限。（第2項）被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額；其名譽被侵害者，並得請求為回復名譽之適當處分。（第3項）依前2項情形，如被害人不易或不能證明其實際損害額時，得請求法院依侵害情節，以每人每1事件新臺幣500元以上20000元以下計算。」參考士林地院內湖簡易庭103年度湖小字第537號民事判決意旨，在計算被告應賠償之金額時，關鍵在證明被告違法蒐集、處理、利用原告個人資料之次數。⒉次按個資法第2條第1項第3至5款之定義：「本法用詞，定義如下：三、蒐集：指以任何方式取得個人資料。四、處理：指為建立或利用個人資料檔案所為資料之記錄、輸入、儲存、編輯、更正、複製、檢索、刪除、輸出、連結或內部傳送。五、利用：指將蒐集之個人資料為處理以外之使用。」學校將有原告個人資料之訴訟文書傳輸至被告為個資法定義之處理（輸出）行為，被告接收上述資料為個資法定義之蒐集行為，被告幫學校代為撰寫訴訟書狀或其他處理訴訟案件之行政指導為個資法定義之利用行為（訴願案件判斷原則亦同）。依據上述說明，計算被告違法蒐集、處理及利用原告個人資料之次數共101次，以每次賠償2萬元計算，請求賠償金額202萬元等語。㈧聲明：先位聲明：㈠訴願決定（甲證1～2）及原處分（甲證3～5）均撤銷。㈡被告應作成刪除附表1-5向學校違法調閱含有原告個人資料之行政訴訟資料之行政處分，並作成刪除附表2-2向學校違法調閱含有原告個人資料之訴願文書之行政處分。㈢被告應作成所屬法制人員李宗翰、王心吟應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即附表4-2所列民事訴訟案件資料全數刪除）。㈣被告應作成所屬法制人員李宗翰應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即附表5-2所列刑事訴訟案件資料全數刪除）。㈤被告應賠償原告202萬元。備位聲明：㈠確認被告向學校調閱附表1-5含有原告個人資料之行政訴訟資料之行政行為違法，並確認被告向學校調閱附表2-2含有原告個人資料之訴願文書之行政行為違法。㈡被告應作成所屬法制人員李宗翰、王心吟應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即附表4-2所列民事訴訟案件資料全數刪除）。㈢被告應作成所屬法制人員李宗翰應刪除利用公務取得原告個人資料違法用於私人訴訟用途所產生之所有個人資料（即附表5-2所列刑事訴訟案件資料全數刪除）。㈣被告應賠償原告202萬元。

四、被告答辯主張及聲明：㈠行政機關為發揮共同一體之行政機能，依行政程序法第19條第1項規定，應於其權限範圍內互相協助，不論請求或被請求協助之機關是否屬同一行政主體，均有其適用；如發生於有隸屬關係之行政機關間，更無庸如同條第2項（無隸屬關係行政機關間）明文規定，基於行政監督之運用，自應互相協助。是直屬下級機關有因人員、設備不足等事實上之原因，或請求上級機關協助執行顯較經濟者，上級機關本應提供相關必要之協助（詳參112年度高等行政法院法律座談會提案第4號）。據上，為推動教育整體政策與規劃，落實教育事務相關事項，被告對於轄下各級學校負有監督、指導、管理之責，鑒於學校並無法務、法制專業人員編制，為促進訴訟程序之有效進行，被告自應基於前開所述之精神，提供學校法律諮詢、行政救濟或司法訴訟代理等協助，使學校能專心從事教學工作，以維學生受教權及校務運作進行。㈡依被告組織規程第2條及第9條第1項前段規定，被告乃學校之上級機關，自得對學校行使指揮監督權。原告向學校提起訴願、行政訴訟，被告所屬人員監督、協助學校進行相關程序，係屬對下級機關執行其指揮、監督之法定職務權限及協助下級機關處理行政救濟程序；被告與學校間，針對原告所提代理教師敘薪或相關訴訟等事宜之公文往來，均依法令規定為之，絕非違法蒐集個人資料之情形。從而，被告審酌後回復原告，並駁回原告申請，洵屬有據。至於原告與被告所屬同仁間民刑事訴訟，均依其程序辦理，被告尊重等語。　㈢原告近幾年，對新北市多所學校提出相關訴訟，並向新北市學校教育人員（校長、主任及其他人員）、被告所屬人員等提出數十件刑事告訴及陳情檢舉，已造成機關學校困擾。㈣聲明：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告112年3月17日申請書（原處分可閱卷第1-3頁）、原告112年3月21日申請書（原處分可閱卷第7-10頁）、原告111年8月22日申請書（訴願卷1第3-4頁）、原處分一（本院卷1第50頁）、原處分二（本院卷1第51頁）、原處分三（本院卷1第49頁）、訴願決定一（本院卷1第42-47頁）及訴願決定二（本院卷1第128-135頁）等資料影本附卷可稽，為可確認之事實，爰就被告否准原告申請刪除個人資料是否適法？判斷如下。

六、本院之判斷：㈠先位聲明部分：⒈原告請求被告作成刪除如後附表1之起訴狀附表2欄編號9至11所列文書，為不合法：按依行政訴訟法第5條規定，人民提起課予義務訴訟，須以經申請而遭駁回，且經合法訴願為其前提，若未經申請或未經合法訴願程序，逕提起行政訴訟，即屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備要件之情形，法院應以裁定駁回起訴。查如後附表1之起訴狀附表2欄編號9至11所列文書，未據原告以111年8月22日、112年3月17日及112年3月21日申請書（訴願卷一第3-4頁、訴願卷三第7-9頁、第12-13頁、第14-17頁）提出刪除申請，被告自未曾以原處分一至三作成駁回之決定，亦非訴願決定一、二範圍所及，原告提起本件課予義務訴訟，關於請求被告作成刪除本院附表起訴狀附表2欄編號9至11所列訴願文書之處分，為未經申請亦未經合法訴願程序，屬起訴不合程式或不備要件且無從補正者，應予駁回。⒉原告請求被告作成刪除如後附表1之起訴狀附表1欄編號1～8、12～13，以及變更追加聲明欄附表1-5編號15～18所列行政訴訟資料之行政處分，為無理由：⑴被告所屬法制人員得否於原告與學校間敘薪等行政訴訟事件中，擔任學校之訴訟代理人，非屬本案所得審究事項：按行政訴訟法第49條第2項第3款、第3項及第4項明文規定，當事人為地方機關時，其所屬非律師之專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者，經審判長許可或許其為本案訴訟行為，得為訴訟代理人；得否為訴訟代理人之決定乃審判長於本案訴訟程序進行中所為之訴訟指揮，當事人如有不服，應於該案訴訟程序中依法聲明不服。原告於本件主張被告法制人員不得為學校之訴訟代理人部分，並非本案所得審究事項，先予敘明。次按最高行政法院109年度上字第1165號判決：「……訴訟代理人資格之範圍為『所屬』專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。惟我國機關組織態樣眾多，並非所有機關均有專任之法制或相關人員，則是否為合法代理之規定，仍應以對訴訟事件內容之熟悉性及考量當事人之利益為判斷準據。就業務上而言，學校老師之成績考核，須經上級機關核定，上級機關有監督審查之權限，上級機關就因而衍生之訴訟事件內容，自當熟悉。學校如未配置辦理法制、法務、訴願業務等相關人員，其上級機關辦理法制人員應得成為其訴訟代理人。基此，本庭經評議後擬採為本案裁判基礎之上開法律見解因與本院先前裁判（106年度判字第73號判決）之法律見解『學校委任其上級機關之法制人員為訴訟代理人，既非律師，亦非行政訴訟第49條第2項第3款規定所定之所屬專任人員，依法不得為訴訟代理人』歧異，依行政法院組織法第15條之2第1項規定，應提案予大法庭裁判，以統一各庭間歧異之法律見解，本庭乃依同條第2項規定，循序踐行對其他各庭徵詢意見之徵詢程序，提具本院112年度徵字第4號徵詢書，徵詢本院其他庭之意見，經受徵詢庭均同意關於學校未設有辦理法制、法務、訴願業務等相關人員者，得依行政訴訟法第49條第2項第3款規定，許可該學校委任其上級機關辦理法制人員為訴訟代理人，已為本院統一之法律見解……。」爰予敘明。⑵本院基於被告所屬法制人員得為學校之訴訟代理人之前提事實上，認為被告所屬法制人員並非為被告蒐集、利用原告之個人資料，而係「為委任學校」處理訴願、行政訴訟相關事務而蒐集、利用原告之個人資料，核屬個資法第15條第1款之行為，並無違誤：①按個資法第6條第1項前段規定：「有關病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料，不得蒐集、處理或利用。」第15條第1款規定：「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第6條第1項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。」第9條第1項及第2項第1款規定：「（第1項）公務機關或非公務機關依第15條或第19條規定蒐集非由當事人提供之個人資料，應於處理或利用前，向當事人告知個人資料來源及前條第1項第1款至第5款所列事項。（第2項第1款）有下列情形之一者，得免為前項之告知：一、有前條第2項所列各款情形之一。」第8條第2項規定：「有下列情形之一者，得免為前項之告知：一、依法律規定得免告知。二、個人資料之蒐集係公務機關執行法定職務或非公務機關履行法定義務所必要。三、告知將妨害公務機關執行法定職務。四、告知將妨害公共利益。五、當事人明知應告知之內容。六、個人資料之蒐集非基於營利之目的，且對當事人顯無不利之影響。」同法施行細則第10條規定：「本法……第15條第1款……條所稱法定職務，指於下列法規中所定公務機關之職務：一、法律、法律授權之命令。二、自治條例。三、法律或自治條例授權之自治規則。四、法律或中央法規授權之委辦規則。」準此，公務機關為執行法定職務，於執行法定職務必要範圍內，蒐集非屬個資法第6條第1項前段規定之資料，於處理或利用前得免為預先告知。②次按教師法第47條第2項授權訂定之高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任辦法第5條之1規定，學校聘任代理教師，應以聘約待遇及其他相關權利義務等事項，則代理教師之敘薪、薪給等待遇事項自屬學校之法定職務，學校之代理人為處理學校與代理教師間待遇相關之行政救濟事項，所為之個人資料蒐集、利用，自屬個資法第15條第1款所稱之執行法定職務，足以認定。③經查，原告請求刪除如後附表1之起訴狀附表1欄編號1～8、12～13，以及變更追加聲明欄附表1-5編號15～18所列行政訴訟資料，乃原告不服中和高中、鷺江國中及秀峰高中所為敘薪處分、薪給決定等，而提起之行政訴訟及憲法訴訟相關案件；各該學校為處理與原告間行政救濟事件，委任被告所屬法制人員為其代理人，故被告所屬法制人員於各該行政救濟事件，係為各該學校處理行政救濟事務而蒐集、利用原告之姓名、身分證字號、性別、出生年月日、職業、地址、電話、傳真機號碼、薪給、敘薪等資料，該等資料並非個資法第6條第1項前段規定不得蒐集之病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科等資料，且係各該學校代理人於行政救濟程序中為執行法定職務所必要者，自得予以蒐集，且於利用前毋須預先告知，並無違反個資法之情；則原告主張依個資法第11條第4項「違反本法規定蒐集、處理或利用個人資料者，應主動或依當事人之請求，刪除、停止蒐集、處理或利用該個人資料」之規定求為刪除（本院卷二第451頁），即屬無理由。④承上，各該學校之代理人對於原告個人資料所為之蒐集利用行為，效力及於本人即各該學校，則原告請求刪除個人資料之相對人，應為各該學校而非被告，蓋被告所屬法制人員仍係受各該學校委任，而為各該學校為包括個人資料利用等執行法定職務所必要之行為，原告如認該等個人資料蒐集、利用行為違法，而欲求為刪除，自應向各該學校提出申請；迺原告僅因被告所屬法制人員形式上為被告所屬人員，即向被告提出刪除之申請，被告是否為具權限之機關，殊值探究。按直轄市各級學校教育之興辦及管理，為直轄市自治事項，地方制度法第18條第4款第1目定有明文；新北市政府復以新北市政府組織自治條例第2條、第6條及行政程序法第15條第3項權限委任之規定，將新北市立各級學校之指揮監督事項，以被告組織規程第2條規定委任予被告，則被告就新北市立各級學校對代理教師待遇等法定職務，仍應有管轄權限，不因其將權限之一部委任予新北市立各級學校辦理，即發生喪失管轄權之效果；縱其未將委任之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定（最高行政法院96年度判字第1916號判決要旨參照）。是被告雖非委任該法制人員之各該學校，對於原告請求刪除個人資料之申請作成否准決定，仍屬有管轄權限，其作成原處分並無違誤，已如前述，原告依個資法第11條第4項規定請求被告作成刪除之處分，為無理由，應予駁回。⒊原告請求被告命王心吟刪除其因本院附表1—起訴聲明關於李宗翰、王心吟民刑事案件欄編號26、27、32，以及本院附表2—變更追加聲明欄附表4-2編號23、25～30所列民事案件，所取得之原告個人資料，為不合法：⑴按被告所屬法制人員李宗翰、王心吟與原告間相關民刑事案件，為渠等與原告間私人爭議，李宗翰、王心吟於相關民刑事訴訟中，並非立於公務機關之地位，而屬個資法第2條第8款所稱之非公務機關；渠等蒐集、使用原告個人資料是否適法，核屬個資法第三章「非公務機關對個人資料之蒐集、處理及利用」規範之範疇。⑵次按個資法第52條第1項規定：「第22條至第26條規定由中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）政府執行之權限，得委任所屬機關、委託其他機關或公益團體辦理；其成員因執行委任或委託事務所知悉之資訊，負保密義務。」第25條第1項規定：「非公務機關有違反本法規定之情事者，中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）政府除依本法規定裁處罰鍰外，並得為下列處分：一、禁止蒐集、處理或利用個人資料。二、命令刪除經處理之個人資料檔案。三、沒入或命銷燬違法蒐集之個人資料。四、公布非公務機關之違法情形，及其姓名或名稱與負責人。」因新北市政府組織自治條例並未規定個人資料保護之權責單位，依個資法第52條第1項規定，關於禁止非公務機關禁止蒐集、處理或利用個人資料或命令刪除經處理之個人資料檔案等事項，仍應屬新北市政府權責。⑶又按法務部102年1月7日法律字第10100698020號函說明「

二、……（五）非公務機關違反本法者，本法定有民事、刑事或行政責任。至本件來函所詢，應如何認定非公務機關有違反個資法之情事乙節，仍應由該管中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）政府依本法、行政罰法及行政程序法等相關規定依職權調查證據，並就調查所得之事實及證據，依論理及經驗法則予以判斷。」準此，非公務機關是否有違反個資法情事，應由直轄市政府依個資法、行政罰法、行政程序法等相關規定依職權調查證據，並就調查所得之事實及證據，依論理及經驗法則予以判斷後，決定是否作成個資法第25條第1項各款內容之處分，是原告請求被告命李宗翰、王心吟刪除原告個人資料，係請求被告作成下命刪除處分，屬提起課予義務訴訟，即應以經合法訴願程序為要件。⑷經查，原告112年3月17日申請書（原處分可閱卷第1-3頁）及原告112年3月21日申請書（原處分可閱卷第7-10頁）僅請求被告刪除、停止蒐集、處理或利用向各該學校調閱之敘薪案原處分書、訴願書、訴願答辯書初稿、原處分卷宗，並不包括請求被告作成下命刪除處分；原告111年8月22日申請書則請求被告命李宗翰刪除其因臺灣新北地方法院三重簡易庭111年度重司簡調字第690號民事訴訟案件而取得之原告資料，而經原處分一否准所請，並經訴願決定一駁回；是以，原告起訴請求被告對王心吟作成下命刪除處分部分，未經原告提出申請，亦未據權責機關新北市政府作成准否決定，即無何准否處分得使原告據以提起訴願；原告於本件起訴請求被告對王心吟作成下命刪除處分，未經合法訴願程序，應依行政訴訟法第107條第1項 第10款規定駁回之。⒋原告請求被告命李宗翰刪除如後附表2之起訴聲明關於李宗翰、王心吟民刑事案件欄編號27、32，變更追加聲明欄附表4-2編號23、25～30，以及變更追加聲明欄附表5-2編號31～44所列民刑事案件，所取得之原告個人資料，為不合法：查原告請求被告命李宗翰刪除原告個人資料，係請求被告作成下命刪除處分，屬提起課予義務訴訟，即應以經合法訴願程序為要件。惟查，原告112年3月17日申請書（原處分可閱卷第1-3頁）及原告112年3月21日申請書均不包括請求被告作成下命刪除處分，故原告逕行提起課予義務訴訟，請求被告命李宗翰刪除此部分資料，乃屬未經合法訴願程序，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回之。

5.原告請求被告命李宗翰刪除如後附表2之起訴聲明關於李宗翰、王心吟民刑事案件欄編號26，以及變更追加聲明欄附表4-2編號24所列民事案件，所取得之原告資料，為無理由：經查，原告以111年8月22日申請書，請求被告命李宗翰刪除其因臺灣新北地方法院三重簡易庭111年度重司簡調字第690號民事訴訟案件而取得之原告個人資料，因李宗翰於其與原告間民刑事訴訟中，係立於非公務機關之地位蒐集、使用原告之個人資料，而訴請個資法主管機關命非公務機關刪除所取得之個人資料為課予義務訴訟，已如前述；則原告以111年8月22日申請書，請求被告作成命李宗翰刪除其因臺灣新北地方法院三重簡易庭111年度重司簡調字第690號民事訴訟案件而取得之原告資料之行政處分部分，固據原處分一及訴願決定一駁回原告所請；惟依個資法第25條第1項及第52條第1項規定，得作成命非公務機關刪除資料處分之權責機關為直轄市政府即新北市政府，迺查新北市政府並未將個資法第25條第1項及第52條第1項規定之權限委任予所屬機關（見本院卷二第541頁電話紀錄），故被告所為原處分一未准許作成原告請求命李宗翰刪除其因臺灣新北地方法院三重簡易庭111年度重司簡調字第690號民事訴訟案件而取得之原告資料之處分乙節，因非屬被告權責，故該未予准許部分並未發生任何法律效果，並非行政處分，原告求為撤銷該部分為不合法；原告請求非屬權責機關之被告作成下命刪除處分，則屬被告不適格，欠缺權利保護必要，亦應駁回。

6.關於原告以先位聲明二請求被告作成刪除如後附表1之起訴狀附表1欄編號14「其他申請人未來提出以新北市各市立學校為被告之行政訴訟案件」之行政處分部分，為無理由：⑴按人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利之行政行為之不作為訴訟，稱為預防性不作為訴訟，以此行政訴訟禁止之行為，除行政機關之事實行為外，也包括將作成之行政處分。預防性不作為訴訟具有事前審查性質，為免司法權過早介入行政權的決定空間，規避訴願前置程序的可能，故僅在人民將因行政機關作成之行政處分或其他公權力行為，而有發生重大損害之虞（或無可回復之重大不利益），且須在事後救濟已無實益或無可期待人民等到行政行為作成後再循行政救濟情形下，具特別權利保護必要性，司法權始可事前介入審判。換言之，只有在訴願及撤銷訴訟不能達成有效權利保護，如不許可人民預防地發動行政訴訟程序以阻止行政處分或事實行為的作成，權利無從及時受到保護時，才例外的允許提起此類訴訟，但對損害之發生，得期待以其他適當方法避免者，則不在此限（最高行政法院112年上字第355號、107年度判字第634號判決理由參照）。⑵經查，原告並未釋明，如其於未來以新北市政府各級學校為被告提起行政訴訟，被告應作成刪除處分之行政訴訟資料內具體範圍為何、如未刪除將對原告造成如何重大之損害或難於回復之不利益、對於該等損害之發生為何難以期待得以其他適當方法避免等節，即逕行提起預防性不作為訴訟，核有使司法權過早介入行政權決定空間、規避訴願前置程序的可能。且按個資法第11條第4項規定「違反本法規定蒐集、處理或利用個人資料者，應主動或依當事人之請求，刪除、停止蒐集、處理或利用該個人資料」可知，請求刪除之前提，為「違反本法規定蒐集、處理或利用個人資料」，而個資法第15條、第16條規定，新北市立各級學校如於法定職務範圍內，本即得依法蒐集、利用原告個人資料，且因行政訴訟法第57條規定，原告之住居所、出生年月日、職業、身分證明文件字號、電話號碼等資料，原為行政訴訟當事人於書狀中應提出之資料，新北市立各級學校自得依法取得該等資料並於訴訟中使用；原告自行假設其立場與新北市立各級學校相對，新北市立各級學校必定會違法個資法蒐集、使用其個人資料，其此節主張缺乏依據，為無理由，應予駁回。

7.綜上，原告上開先位聲明，一部不合法、一部無理由，均應駁回；則原告依行政訴訟法第7條合併提起損害賠償之訴，請求被告賠償202萬元乙節，即失所附麗，應併予駁回。㈡備位聲明部分：⒈關於備位聲明（一）訴請確認被告向學校調閱之附表1-5（本院卷2第402、403頁）含有原告個人資料之行政訴訟資料之行政行為違法；並確認被告向學校調閱之附表2-2（本院卷2第404頁）含有原告個人資料之訴願文書之行政行為違法部分：⑴按行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效」、「確認公法上法律關係成立或不成立」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」3種，若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件；關於影響法律關係存否之原因，例如行政機關之行為（作為或不作為），原則上不承認此確認訴訟之容許性，除「處分無效確認訴訟」或「處分違法確認訴訟」例外容許外，其請求確認者，如為行政事實行為、狀態、程序（如確認執行職務偏頗、違反公務員服務法、涉犯刑事法規瀆職圖利等）等，則均非屬確認訴訟所得確認之對象，其訴為要件亦屬不備（最高行政法院104年度裁字第1257號、第878號裁定意旨參照）。⑵經查，原告訴請確認違法之標的，為被告向學校調閱資料之行為。依原告書狀所載，其係主張被告所屬法制人員不得為新北市立各級學校與原告間行政訴訟之訴訟代理人、被告所屬法制人員取得原告之個人資料即屬被告向學校調閱，從而訴請確認該等行為違法等語（本院卷二第488、489頁原告言詞辯論意旨狀參照）。惟被告所屬法制人員得為新北市立各級學校之訴訟代理人，已為最高行政法院確定之見解，故被告所屬法制人員係受各該學校委任而取得原告個人資料，並非為被告取得，原告執以主張為被告之調閱行為，應屬誤解。又按法務部103年11月17日法律字第10303513050號函「個人資料保護法……所稱『內部之資料傳送』目的係為建立個人資料檔案所為，非該法規範的『利用』行為；又公務機關或非公務機關內部如為利用個人資料所為個人資料傳送，則資料遞送行為應屬個人資料『利用』而適用該法第16條規定。」意旨，被告組織規程第2條及第9條第1項前段規定及行政一體之精神，被告乃學校之上級機關，自得對學校行使指揮監督權，被告如為依法監督所屬學校與原告間行政訴訟案件，而向所屬學校調閱原告個人資料，該等調閱行為已造成原告個人資料於被告與屬學校等公務機關間流通之事實，而發生原告所不欲發生之個人資訊流通結果，影響原告隱私權及人格權，應認該調閱行為並非單純事實行為，而為對原告直接發生效力之行政處分；縱認原告可對該處分提起確認違法之訴，惟仍應受到確認訴訟補充性之拘束。而依行政訴訟法第6條第3項前段規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」原告先位聲明㈡提起課予義務訴訟為一部不合法、一部無理由，業經本院駁回如前；原告以備位聲明㈡求為確認違法，與行政訴訟法第6條第3項前段規定不符，為不合法，應予駁回。⒉原告備位聲明㈡、㈢與其先位聲明㈢、㈣相同，故應予駁回，爰不予重述。則原告備位聲明（四）依行政訴訟法第7條合併提起損害賠償之訴，請求被告賠償202萬元乙節，即失所附麗，亦應併與駁回。

七、綜上所述，原告之訴一部不合法，一部無理由，為期卷證合一，及避免分開裁判時，相關理由之割裂，就不合法部分本院不另作成裁定，爰一併以判決駁回之。又本件事證已明，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無庸逐一論述，併此敘明。

八、結論：原告之訴一部不合法，一部無理由，爰判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　11　　月　　20　　日審判長法 官　畢乃俊法 官　彭康凡法 官　林妙黛

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　11　　月　　20　　日書記官 李建德