政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例

事實及理由

一、事實概要：被告以民國105年11月2日黨產處字第105001號處分書（下稱前處分）認原告及中央投資股份有限公司（下稱中投公司）為參加人之附隨組織，原告不服提起行政訴訟，經最高行政法院以111年度上字第192號判決（下稱前案確定判決）駁回確定。另被告依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）第4、5、6、14條及黨產條例施行細則第3條第1項規定，以105年11月29日黨產處字第105005號處分書（下稱原處分），命參加人應於原處分送達之次日起30日內，移轉其持有之原告及中投公司之全部股權為中華民國所有，原告及參加人均不服，遂分別提起行政訴訟。參加人部分，經本院（下稱原審）以105年度訴字第1758號判決（下稱原判決）駁回後，再經最高行政法院以111年度上字第832號判決（下稱另案確定判決）駁回上訴確定；原告部分，經本院105年度訴字第1752號判決（下稱前判決）駁回，原告不服提起上訴，經最高行政法院以111年度上字第6號判決（下稱發回判決）廢棄並發回本院更為審理。

二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：

1.原處分之作成已認定原告為參加人不當取得之財產，並形成原告將成為政府獨資經營之國營事業之法律效果，原告將受國營事業管理法及相關法規之規範，故原告自應為原處分之規制對象無疑，乃原處分未列原告為被處分人，參本院l05年度停字l03號裁定，自有應予撤銷之瑕疵。縱認原告並非原處分之被處分人，然原處分作成顯將使原告成為政府獨資經營之國營事業，原告自為原處分之法律上利害關係人，具有提起本件訴訟之原告適格。

2.被告於105年10月7日作成原處分前舉行之聽證（下稱系爭聽證）違反正當法律程序：⑴被告主任委員顧立雄、委員施錦芳、委員楊偉中、委員林哲瑋及委員羅承宗於系爭聽證舉行前，對於原告為參加人之附隨組織，已有先入為主之預斷及預設立場，並公開表示其成見，顯已有偏頗之虞，具迴避之事由，原告已申請迴避，詎被告竟駁回原告申請，且任由顧立雄、施錦芳擔任系爭聽證之主持人，並任由顧立雄、施錦芳、楊偉中、林哲瑋及羅承宗進行審議，並參酌系爭聽證之結果作成原處分，故原處分已違反行政程序法第33條第1項第2款，有違正當法律程序之要求，此瑕疵已構成撤銷原處分之絕對原因。⑵被告於系爭聽證所指定邀請李瑞倉、張清溪、楊士仁及黃世鑫等學者專家，或有對於原告為參加人之附隨組織早有定見或預設立場者，或有對於參加人有強烈好惡或嚴重偏見者，或兼而有之者，顯有偏頗之虞，按行政程序法第33條第1項第2款（或類推適用行政程序法第33條第1項第2款）渠等實應迴避，而原告已申請迴避，被告竟未處理迴避申請，任由渠等以學者、專家地位發表意見，則系爭聽證顯有程序瑕疵之違法，而系爭聽證程序既非合法，依此而為之原處分自應予以撤銷。⑶由上可知，被告於系爭聽證前即已有結論，則無論系爭聽證之結果為何，顯均不影響被告已定之結論，則系爭聽證顯僅具形式而無實質，足見原告之聽證權實未受保障，原處分應予撤銷。況被告舉行系爭聽證前並未告知原告其所邀請之證人、學者及專家究為何人，也未告知其所邀請之政府機關究係為何機關，此舉已實質剝奪原告於系爭聽證中向證人、學者、專家及政府機關代表發問之權利，故系爭聽證程序難謂合法。是以，被告未經合法聽證程序所作成之原處分，自應予撤銷。

3.被告為相當中央二級機關之獨立機關，依中央行政機關組織基準法（下稱中央組織基準法）第21條第1項但書規定委員之任命，應先經立法院同意後任命之，以維權力制衡，然黨產條例第2條第1項及被告組織規程第3條規定，規避中央組織基準法第21條第1項但書之規定，違反憲法增修條文第3條第3、4項及依同條文第3條第3項所授權制定之中央組織基準法，應屬違法違憲。被告既欠缺組織法上之合法合憲地位，其所為之原處分自屬違法違憲。

4.黨產條例第12條規定賦予被告得對擬調查對象為強制調查之權限，然黨產條例並未賦予受調查對象得以正當理由拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供應秘密之文件資訊（即准予合理拒絕調查、拒絕證言及拒絕提供應秘密文件資訊等之事由）之權利，亦未事前使受調查人充分得知受調查事項、調查目的與調查事項之關聯性、給予受調查對象相當準備時間、准予接受法律協助、依事件性質行公開或秘密調查程序等程序上之規定，洵與正當法律程序之要求及法律明確性原則相違，有違司法院釋字第585號解釋意旨，顯屬違憲。又黨產條例第28條規定處以罰鍰之要件未明，亦違背正當法律程序之要求及法律明確性原則。是被告未經合憲之調查程序所作成之原處分，自屬違法違憲。

5.原處分既認定原告係設立登記於99年4月19日，則實質調查原告所有財產之來源流向並無任何困難，被告作成原處分竟全無對於原告之財產為實質調查，僅以形式上參加人持有原告股權係分割自中投公司而來，即遽為不利於原告之論斷，顯屬不當。中投公司將專案事業部所經營管理之資產、負債、業務暨必要營運資金等，依企業併購法第32、36條規定，分割讓與並設立原告，並經主管機關經濟部於99年4月19日核准登記，此亦有中投公司及原告所簽之公司分割執行協議書可查，原告之資本額顯係來自中投公司之商業交易所得之資產、負債、業務暨必要營運資金等，不符合黨產條例第4條第4款之定義，故原告並非參加人不當取得財產，原處分之認定顯有不當。原處分未說明原告之資本額何以是參加人不當取得之財產，僅以原告之資本額推定為不當取得之財產，顯有理由不備之違誤。另案確定判決既認中投公司現有財產為其「後續經營業務獲利之成果」，則顯非屬「政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得」之不當取得財產。

6.前處分及原處分應有階段性先後之區別，蓋原處分係以附隨組織為受調查對象，在未被認定為附隨組織之前，任何第三人並無接受調查之義務，然被告不分先後，於系爭聽證中處理前處分及原處分於法難謂無違。　　㈡聲明：原處分撤銷。

三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：

1.原告是否具有訴訟權能，縱依發回判決所指「可能性理論」判斷，仍以其因行政機關的行政行為有侵害其權利或法律上利益的可能性為必要；且原告之權利或法律上利益有無受原處分侵害之可能，核屬依調查或卷內證據而為「事實認定」之問題，非屬行政訴訟法第260條第3項所定「應以最高行政法院所為廢棄理由之『法律上判斷』為其判斷基礎」之範疇，自應由本院依卷內或所調查證據而為認定，不受最高行政法院發回判決之拘束。揆諸原處分之規制對象為參加人，原告既非受處分人，原告對於股權移轉為中華民國所有後，究竟對其何項「具體」經營方針或商業模式發生影響或改變，自始未舉證以釋明，而僅憑空臆測，自難認原處分業對其權利或法律上利益造成影響。縱因股權移轉、股東更迭，新股東基於其決策考量，調整公司的管理方針，決議讓與全部或主要部分之營業或財產、委託經營或解散公司（僅假設語氣），此亦僅為股東會本於公司法第185、315條及公司章程等規定而為，且此並不因股東為參加人或中華民國而有任何差異。換言之，倘若有對於原告形成重大營運方針之影響者，實為法律賦予之股東權利行使結果，與原處分規制內容無涉，亦與股權轉讓本身無干；且股東會既為原告之最高意思機關，則股東會之權利行使實等同於原告之營業自由，倘若收歸國有後，股東即中華民國欲以國營事業模式經營（僅假設語氣），亦僅為股東本於法律所為權利之「自由」行使，與原處分之規制內容完全無涉。原處分之效果僅在命參加人應移轉所持有原告之股權予中華民國，至於移轉並依促進轉型正義條例第7條之規定納入特種基金管理後，是否會產生經營方針之變更？或再轉讓股權予民間部門而維持民營企業之經營模式等節，均非原處分效力規制範疇，自不容原告純以臆測或想像之詞而認其具有本件當事人適格，且此等利益至多僅屬「經濟上（反射）利益」，難認原告有何權利或法律上利益受侵害之可能性。

2.參加人乃原處分之「相對人」，而非「利害關係人（第三人）」，且參加人以原處分相對人之地位就原處分提起之撤銷訴訟業經另案確定判決駁回，應受既判力所及，且其關於行政救濟之程序保障業經滿足，自不容許其另以「參加人」身分，對同一原處分聲請本案訴訟參加，主張原處分違法或損害其權利或法律上利益，法院亦不得為反於該最高行政法院另案確定判決意旨之裁判。

3.參加人自42年起至61年止，每年度預算都需要仰賴政府補助收入，無可能有任何符合政黨本質的正當財產，作為60年間成立中投公司與62年辦理增資時之資金，此後中投公司透過盈餘轉增資之方式逐漸增加資本，其資本增加均來自於該等不當財產為基礎之營運所致，因此參加人所持有之中投公司股權自屬不當取得財產。而原告係由中投公司減資成立，資產全部分割自中投公司，並非參加人另行出資成立，期間既無增資，即無可能有任何符合政黨本質的正當財產另行投資原告之可能。原處分認定參加人持有原告股權同屬不當取得，亦屬事理之當然。又原告及中投公司為黨產條例公布日時參加人尚存之現有財產，參加人既未能舉證說明其設立中投公司之資金與增資共計2億元之資金來源，是否來自於合法正當之黨產，又中投公司嗣後盈餘轉增資之股權，既係植基於該等原始出資後續經營業務獲利之成果，再以此分割成立原告，則參加人現今持有之中投公司及原告股權全數，亦無從認係符合政黨本質及民主法治原則所取得，此有另案確定判決意旨可參。㈡聲明：原告之訴駁回。

四、參加人主張及聲明：㈠所謂判決之既判力，係以訴訟標的下之法律關係為限，而本件訴訟標的為原處分與原告間之法律關係，與另案確定判決之訴訟標的為原處分與參加人間之法律關係，二者標的不同，故另案確定判決之作成，不影響參加人得參加本件訴訟之權利。被告稱參加人非利害關係人，不得參加訴訟云云，顯係曲解行政訴訟法第42、44條規定。㈡聲明：原處分撤銷。

五、本院之判斷：㈠原告當事人適格：

1.行政訴訟法第4條第1、3項規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。撤銷訴訟之原告是否具備訴訟權能的判準，基本上有「相對人理論」與「保護規範理論」兩種，再輔以「可能性理論」，綜合判斷之。原則上侵益處分之名義相對人，基於憲法保障人民基本權利之防禦功能，具備提起撤銷該處分之訴訟權能，殆無疑義。惟行政處分名義相對人以外之第三人，倘其係受處分規制對象，亦有訴訟權能（例如遺產繼承人同負遺產稅之繳納義務，即使未受核定稅額通知書之送達，亦具有訴訟權能）。然就行政處分名義相對人以外之第三人，亦非行政處分所規制對象時，倘其主張因行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，而依其主張足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益的可能，依行政訴訟法第4條第1項規定，其為原告的當事人適格，即無欠缺。反之，撤銷訴訟之程序標的若為「授予利益之行政處分」，而第三人非該行政處分授益之相對人，但認為該處分侵害其權利或法律上利益者（與處分相對人利害相反），因該處分之相對人（受益人）亦為受憲法保護之基本權主體，故該第三人無法直接援引憲法賦予之基本權防禦功能，透過撤銷訴訟排除該行政處分之授益效力所生之可能侵害，而須另有立法者為保護個人權利所設定之法律依據（法律中之保護規範），方足以支撐其以利害關係人之身分（與處分相對人利害相反）提起撤銷訴訟之權能，此為「保護規範」理論之功能。

2.經查，原處分係命參加人應於原處分送達之次日起30日內，移轉其持有之原告及中投公司之全部股權為中華民國所有等情，為兩造及參加人是認之事實。原處分係屬「非授予利益之行政處分」固然是課予參加人移轉其所持原告股權予中華民國之義務的「下命處分」，義務人為參加人，而非原告，然不影響原處分之主要規制目的為「參加人所持有原告之股份被移轉於中華民國」之事實，原告的權利或法律上利益是否因原處分存在（參加人之股權收歸國有）而可能受有損害，方為其是否具備提起本件訴訟權能之問題所在。就本件原處分而言，持有者從參加人（私法人）轉換為「中華民國」（公法人），固然股份有限公司股份的轉換，為股東之權利，公司無從置喙，但被告以原處分強令股東移轉，且歸為國有，對於原告之經營而言，不僅經營權易主，且轉為國有，影響現行營運方針，經營權必然受限，例如收歸國有後改為國營事業，應受國營事業管理法之限制，對於原告之營業自由尚難謂無影響。原告主張原處分致其權利或法律上利益遭受損害，其具原告的當事人適格，其提起本件訴訟，於法尚無不合。㈡按黨產條例係為調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義而制定（黨產條例第1條參照）。被告則係行政院依黨產條例第2條第1項規定所設，依法進行政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之調查、返還、追徵、權利回復及同條例所定其他事項的主管機關（同條例第2條參照）。同條例第4條第1、4款規定：「本條例用詞，定義如下：一、政黨：指於76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者。……四、不當取得財產：指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產。」其立法理由稱：「……五、按法治國之基本理念乃在於透過『以法而治』之形式意義法治國概念，進而遂行『價值判斷』、『法律目的』為內涵之實質意義法治國原則，以追求實質正義。根據實質法治國原則，對於政黨之規範，應以自由民主憲政秩序為根本價值。本條例旨在調查及處理政黨於威權體制下所取得之財產，爰參考監察院調查報告所列財產取得之情形，並依據實質法治國原則，斟酌現代民主法治國家政黨應有之地位與功能，定義本條例所稱應返還所取得之財產係指政黨違反政黨本質或其他民主法治原則所取得之財產，或使其附隨組織取得之財產。例如︰政黨由各級政府依贈與或轉帳撥用方式以無償或不相當對價取得財產、政黨投資或經營營利事業取得財產等。」第5條第1項規定：「政黨、附隨組織自34年8月15日起取得，或其自34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」其立法理由稱：「一、在過去威權體制，因黨國不分，政黨依當時法制環境或政治背景所取得之財產，形式上或能符合當時法令，但充其量僅能認其符合形式法治國原則，惟其混淆國家與政黨之分際，破壞政黨公平競爭之環境，而與實質法治國原則不符。且政黨係基於共同民主政治理念，協助形成國民意志，促進國民政治參與為目的之政治團體，根據此一民主國家政黨之本質，其正當財源應限於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息。政黨依其他方式所取得之財產，皆與政黨本質不符，爰於本條採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求。二、民主國家政黨之合法財務來源為黨員繳交之黨費、政府對政黨之補助經費（公職人員選舉罷免法第43條）及個人、人民團體或營利事業之政治獻金、對於競選經費之捐贈及上述財產所生孳息，爰將上開財產排除於推定為不當取得之財產範圍之外。三、政黨、附隨組織或其受託管理人於公布日時尚存在之現有財產及公布日時雖非現有，然係於威權時期以無償或不相當對價取得者，均推定為不當取得之財產。」第6條第1、2項規定：「（第1項）經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。（第2項）前項財產移轉範圍，以移轉時之現存利益為限。但以不相當對價取得者，應扣除取得該財產之對價。」其立法理由稱：「一、針對依前條推定為不當取得之財產，如未能證明其係合法取得且符合實質法治國原則，則該等財產即屬不當，本會應課予該政黨、附隨組織、受託管理人或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人，於一定期間內負有移轉之義務，並賦予其法律效果，爰於本條第1項明定之。又本項應移轉地方自治團體之財產，以該政黨原由地方自治團體取得之不動產為限，併予敘明。如係取自我國人民或團體者，應移轉為原所有權人所有。……三、財產應移轉之範圍，因時空環境的轉變，為符合公益及公平，爰明定第1項之財產以移轉時之現存利益為範圍。上開所稱現存利益，包括原不當取得財產變形後之代替物在內。但政黨、附隨組織、受託管理人以不相當對價取得者，或無正當理由以顯不相當對價取得或轉得之人，應扣除取得該財產之對價，始屬合理。」第14條規定：「本會依第6條規定所為之處分……應經公開之聽證程序。」同條例施行細則第3條第1項規定：「本條例第6條第1項所定一定期間，應審酌財產移轉之難易程度，不得逾2個月。」。㈢依上述法律規定及參照司法院釋字第793號解釋理由對黨產條例之法制背景、黨產條例第4條第1款之合憲性的闡述：「我國於動員戡亂時期與戒嚴時期，係處於非常時期之國家體制。……於動員戡亂與戒嚴之非常時期結束前，政黨因當時之黨國體制，或於非常時期結束後，憑藉執政優勢，以違反當時法令，或形式合法但實質內容違反自由民主憲政秩序要求之方式，自國家或人民取得財產，並予以利用而陸續累積政黨財產，致形成政黨競爭機會不平等之失衡狀態。基於憲法民主原則保障政黨機會平等及建構政黨公平競爭機制之義務，國家應採取回復或匡正之措施，以確立憲法所彰顯之自由民主憲政秩序價值。惟其內容仍須符合法治國原則之要求，即無論何種國家權力之行使，均須合於權力分立原則、基本權之保障，及其所蘊含之比例原則、法律明確性原則及司法救濟等。若係就財產予以剝奪或限制，除應符合法律保留原則，其賦予忍受財產剝奪或限制之對象範圍、所得剝奪或限制之財產範圍以及採取剝奪或限制財產之手段，尚應符合憲法第7條平等原則及第23條比例原則。……查訓政約法賦予中國國民黨在訓政時期具有指導監督政府之地位。36年12月25日行憲後，憲法與臨時條款雖均未賦予參加人法定之一黨統治地位，然至89年第一次政黨輪替前，參加人事實上長期立於主導國家權力之絕對優勢地位……取得大量資產，致其在透過選舉爭取執政機會上，與其他政黨相較，仍擁有不公平之優勢競爭地位。此等不當取得之財產，自應予以回復，俾建立政黨得為公平競爭之環境，以落實轉型正義。」可知，黨產條例乃國家脫離動員戡亂與戒嚴之非常時期，並歷經政黨輪替之後，對於政黨前利用黨國體制之執政機會或國家權力而取得之不當財產，予以重新評價並採取適當之回復及匡正措施，以落實轉型正義，並建立政黨公平競爭環境、健全民主政治。是以，政黨若憑藉「黨國一體」之特權及優勢地位，而取得在民主自由憲政下一般政黨不可能擁有之財產，即已違反政黨機會平等及實質法治國之要求，自有必要去除政黨因過去擁有之權力及優勢地位累積之不合理優勢，以確保民主政治中政黨參與政治之平等機會。　　　㈣經查，參加人於60年6月4日出資設立中投公司，其業務係以參加人投資生產事業及企業為專業，目的在統籌參加人經營事業資金調度及運用；因當時參加人不具法人資格，於是在名義上由俞國華、李白虹、胡新南、張心洽、張重羽、朱正明、張鐵清、鄧山如、廖遠東、朱偉年、潘逸民、朱揆元等12位自然人（下合稱俞國華等人）配合公司法規定代表黨股作為股東，發行股份35,000股，係參加人以3,500萬元之政府公債作為設立時之資本，62年間再由各股東以政府公債（與上述3,500萬元之政府公債下合稱系爭公債）抵繳股本增資1億6,500萬元（與上述3,500萬元下合稱系爭資金），此後中投公司透過盈餘轉增資等方式逐漸增加資本，嗣於99年4月中投公司分割資產作價資本額70億元成立原告，參加人並將黃怡騰等6名自然人登記為原告股東，實際所有權人仍是參加人，迄105年10月19日變更登記後，原告所有股權業已全部過戶回參加人名下等情，此為兩造及參加人所承認，並有原處分（前判決卷第78至112頁）、前處分（前判決卷第412至424頁）、參加人95至104年度決算報告書、收支決算表、財務報表（內附會計師查核報告書）及財產目錄等、參加人96年6月13日96行管會字第0025號函（原處分卷1第6至188頁）、中投公司105年10月13日（105）央投管字第10500089號函所檢送現有資產及負債情形、歷來組織異動、轉投資情形之資料（原處分卷1第219至238頁）、原告105年10月13日（105）欣裕台管字第10500010號函所檢送現有資產及負債情形、歷來組織異動、轉投資情形之資料（原處分卷1第239至243頁）、原告102年度第1次股東臨時會議事錄（原處分卷2第62頁）、原告第2屆第4次董事會議事錄與簽到簿（原處分卷2第63至64頁）、變更登記表（原處分卷2第65至67頁）、原告104年度第2次股東臨時會議事錄（原處分卷2第75頁）、原告第3屆第2次董事會議事錄節略本與簽到簿（原處分卷2第76至77頁）、原告104年度第5次股東臨時會議事錄節略本（原處分卷2第91至92頁）、104年7月14日變更登記表（原處分卷2第99至101頁）、原告105年度股東常會議事錄節略本（原處分卷2第104至105頁）、原告會計師資本額查核簽證報告書、委託書、資本查核報告書（105年4月1日）、資本額變動表（105年3月31日）、減資明細表（105年3月31日）、102及101年度財務報告節錄本、103及102年度財務報告節錄本、104及103年度財務報表暨會計師查核報告節錄本（原處分卷2第112至127頁）在卷可參，堪信為真實。㈤原處分依黨產條例第5條第1項規定，推定參加人取得之原告所有股權為其不當取得之財產此節，業經另案確定判決詳述如下：被告為原處分，業參酌參加人第7屆至第10屆中央委員會常務委員會會議紀錄及中央委員會工作會議會議紀錄之記載，並依該等會議內容製作如原處分附表一（參加人42－61年度總預算歲入、歲出及收支結算）、附表二（參加人42－61年度預算收入來源）、附表三（參加人42－61年度預算支出項目），已經參加人訴訟代理人於原審陳明對該等附表並無爭執在卷；依原處分附表二所示，自42年起至61年止，參加人的黨員黨費收入佔年度收入比率之區間係從2.10％（48年）至5.20％（44年），且僅44年超過5％。而原審調查臺灣銀行105年10月28日銀信乙字第10500367771號函（函復查無資料可以提供）、被告105年11月22日與財政部人員之公務電話紀錄（60年公債於70年4月22日已銷毀一部分，其餘在81年陳報審計部後銷毀）等卷內資料，認參加人於60、62年購買系爭公債作為股款之系爭資金來源，已無資料可供查考，復為參加人所不爭。核參加人對於34年8月15日後，其非以黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息而取得之現有財產，係被推定為不當取得，既如前述。是原判決續依調查卷內證據之辯論結果，論明：參加人自42年起至61年止，每年度預算都需要仰賴政府補助收入，其比例佔參加人每年收入的5成至9成，除了42年、43年、60年分別為5成、6成、7成之外，其餘年度都在8成以上，在大幅仰賴政府補助款項之下，參加人的自籌收入仍無法支應年度支出，其預算累計不足額達2億3,519萬2,269元，參加人歷年黨費收入、黨員特別捐等顯不可能單獨予以累積並且在60年、62年間作為成立中投公司的系爭資金；原審於準備程序命參加人就法幣等項目予以證明，惟參加人並無進一步說明，參加人未能舉證說明包括4千萬元購買公債在內的設立中投公司之資金與增資共計2億元來源，是否來自於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息等合法正當之黨產；此後中投公司透過盈餘轉增資方式逐漸增加資本，在99年4月減資70億元分割成立原告。而原告的資產全部分割自中投公司，並不是由參加人另行出資成立，且原告設立登記時資本額為70億元，之後減資至1億9,981萬8,000元，期間無增資，則原處分認定參加人持有原告、中投公司之股權與黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息等符合政黨本質的正當財產無涉，同屬不當取得，難認係符合政黨本質與民主法治原則來源性質之款項。查原處分理由記載：「……被處分人（即參加人，下同）於42年至61年間之預算收入可分為政府補助收入及被處分人自籌收入二大部分，就政府補助收入部分包括：國家總預算協款（包含國防部情報局大陸工作費、僑務委員會海外工作費、教育部幹部訓練費及行政院新聞局國際宣傳費等）、政府防衛捐項下撥助、臺灣省政府撥助革命實踐研究院經費等項目，且佔每年預算收入之5成至9成不等，並逐年增加，平均佔總預算收入達83.15％；另自籌經費部分可區分為：黨員黨費、黨營事業盈餘及營運物資盈餘等項目，其中黨員黨費收入平均僅佔每年總預算收入之4.39％，相較於上開政府補助收入，比例相當懸殊……被處分人……不可能透過黨員黨費等符合政黨本質之收入投資經營其黨營事業……」係在說明參加人取得原告及中投公司股權之原始資金來源經被告查證結果，無法認係出自黨費等符合政黨本質之收入，而非在認定參加人於上述期間取得政府補助款係屬違法。參加人於原審主張其受政府補助金額均屬合法，並提出參加人中央行政管理委員會105年7月28日105管財字第214號函、參加人受失事人員於日本及我國起訴資料及判決、參加人關於失事人員遺眷生活撫恤金給付停發之內簽等資料，以證明「參加人受國防部軍事情報局委託辦理中國大陸敵後工作，其中敵後人員之薪資、失事補償、失事者遺眷生活撫卹金，均係由參加人受政府委託後支付，其中失事人員不滿補償金額者，更直接於日本及我國對參加人起訴請求賠償。此外，參加人持續給付部分失事者遺眷生活撫卹金至105年8月參加人財產被凍結為止。基此，參加人自政府取得之補助，均為執行當時不得曝光之政府任務，實與不當取得財產無關。」等情，即便屬實，參加人自42年起至61年止從政府取得之補助款，亦經參加人按當時接受補助之目的支付殆盡。原處分已敘明參加人於設立中投公司前之42年起至61年止，即入不敷出，每年度預算皆需仰賴政府補助，參加人在60、62年間並無可能有任何來自於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息等符合政黨本質的財產，作為設立中投公司的系爭資金。而參加人取自政府之補助款中，部分縱屬受政府機關委託辦理特定任務或事務所應支出之費用，亦無得推論係用以設立中投公司之系爭資金來源，更無從徒由參加人受補助之合法，即得推論參加人用以取得原告及中投公司股權之系爭資金來源乃符合政黨本質之收入；另參加人稱部分補助款係其受政府機關委託辦理特定任務或事務所取得之報酬乙節，乃查無證據，參加人亦未說明與設立中投公司之系爭資金究有何關聯性。再本件被告係認參加人持有之原告股權係屬不當取得之財產，而命移轉為國有。而在前述臺灣銀行及財政部回復參加人於60、62年購買系爭公債作為上述股款之系爭資金來源，已無資料可供查考，及參加人於42至61年間入不敷出（參加人預算收入之自籌收入經費項下包括黨員黨費、黨營事業盈餘、營運物資盈餘、海外黨員特別捐及其他等）之情形下，參加人於35年至中投公司60年成立前所設之齊魯公司等，縱有盈餘，亦經參加人於各該年度用盡，難認有何累積情事，更無從資為購買系爭公債之證據。又原判決係因查無參加人於60、62年用以購買系爭公債作為設立中投公司之2億元系爭資金來源，迄至105年間中投公司資本總額110億元，復係透過盈餘轉增資之成果，期間於99年4月1日減資70億元分割成立原告，而認被告依黨產條例第5條第1項規定，推定參加人取得中投公司及原告之所有股權為其不當取得之財產，於法無違，前已述及；自不生須調查參加人所有原告之股權中有多少比例應屬參加人不當取得之財產之問題。再如前述，參加人出資設立及增資之中投公司之系爭資金，尚無法確認係以黨產條例第5條第1項規定所指黨費等符合政黨本質或民主法治原則所取得，則嗣後中投公司盈餘轉增資之股權，既係植基於該等原始出資後續經營業務獲利之成果，是中投公司之投資收益情形如何，有無原判決所稱來自「不公平優勢競爭地位所致」，均不影響參加人現今持有之原告及中投公司股權全數，無從認係符合政黨本質及民主法治原則所取得之判定。且原判決係肯認原處分關於參加人持有之原告與中投公司全部股權係屬參加人不當取得財產之判斷合法，並未認中投公司之資產係其不當取得之財產，是參加人以原判決將中投公司於105年11月29日之資產全數認定為不當取得之財產為前提，指摘原判決之事實認定，違反會計學明確區分期間與期日之基本論理法則及有適用法規不當等違法云云，自無可取。依黨產條例認定為政黨不當取得財產，而命政黨、附隨組織或受託管理人等移轉所有權已涉及人民財產權之剝奪。是黨產條例雖將黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息等政黨通常財產以外之財產，推定為不當取得財產，惟要求被告須在上開推定為不當取得財產之範圍，經公開聽證程序，調查認定屬該條例第4條第4款規定所稱之不當取得財產者，始得依第6條規定命移轉所有權或追徵其價額，俾循此正當法律程序，保障受推定為不當取得財產之調查及處理程序，以符合法治國原則，前亦述及。又行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」第64條第1、4項規定：「（第1項）聽證，應作成聽證紀錄。……（第4項）聽證紀錄當場製作完成者，由陳述或發問人簽名或蓋章；未當場製作完成者，由主持人指定日期、場所供陳述或發問人閱覽，並由其簽名或蓋章。」第108條第1項規定：「行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第43條之規定外，並應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。」而黨產條例第14條係規定被告依第6條規定所為之處分，應經公開之聽證程序，並未明定應依聽證紀錄作成處分，是被告於105年10月7日就中投公司及原告是否為參加人附隨組織及其股權是否應命移轉等舉行系爭聽證有關之聽證紀錄，應僅為被告事實認定心證形成之斟酌事項。被告作成原處分所憑之依據，無需全部出自於聽證紀錄，其得於聽證程序外，另依職權調查證據，並得斟酌聽證紀錄以外之證據作為原處分所憑之依據，乃屬當然。查原處分作成前，被告於105年10月7日就「中投公司及原告是否為參加人附隨組織及其股權是否應命移轉等」舉行聽證，有被告105年9月21日臺黨產調一字第1050000145號公告、出席人員簽到表等件影本在卷可憑。原判決並依調查證據之辯論結果，論明：被告以105年10月19日臺黨產調一字第1050000649號函通知參加人等聽證當事人、當事人之代理人、利害關係人、證人、學者、專家與政府機關代表等，於105年10月21日至被告處閱覽確認聽證紀錄內容，經參加人（由邱大展、李政謙代理）、中投公司、原告、陳樹（中投公司暨原告董事長）、參加人行政管理委員會主委邱大展及其代理人張少騰律師、參加人之簽證會計師黃興漢之代理人鄭興海會計師等均到場閱覽並簽到表示意見，被告且依其等所表示之意見再作聽證紀錄之適當修正，核與卷內證據並無不符等情甚明。準此，被告依黨產條例第4、5、6、14條及黨產條例施行細則第3條第1項規定，以原處分命參加人應於原處分送達之次日起30日內，移轉其持有原告之全部股權為中華民國所有，並無違誤。㈥原告主張被告系爭聽證前因部分委員已有先入為主之偏頗情事，則無論系爭聽證之結果為何，顯均不影響被告部分委員已定之結論，則系爭聽證顯僅具形式而無實質，足見原告之聽證權實未受保障，原處分應予撤銷。況被告舉行系爭聽證前並未告知原告其所邀請之證人、學者及專家究為何人，也未告知其所邀請之政府機關究係為何機關，此舉已實質剝奪原告於系爭聽證中向證人、學者、專家及政府機關代表發問之權利，故系爭聽證程序難謂合法，被告未經合法聽證程序所作成之原處分，自應予撤銷等語。經查，前案確定判決已詳論：按行政程序法第32條及第33條公務員迴避制度之規定，其立法意旨乃為避免因利益衝突或預設立場，而違反公正作為之義務。依該法第33條第1項第2款「有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞」規定申請公務員迴避，依同條第2項之規定，應舉其原因及事實，並應為適當之釋明，而是否有偏頗之虞，應依客觀具體之事實，參酌一般社會通念認定。承前所述，被告以原處分認定原告為參加人之附隨組織，所適用之黨產條例相關法律規定，既經司法院109年8月28日釋字第793號解釋合憲，而原告全部股權均由參加人持有，參加人乃原告唯一股東，除有相關公司變更登記資料附卷外，亦為原告所不爭執，而就黨產條例第4條第2款及施行細則第2條規定以觀，實質控制關係之認定，本不以政黨對該組織存有控制其人事、財務或業務經營之實際事例為必要，毋寧只要依參加人與原告間之關係，足以認定參加人有實質控制原告人事等重要事項之權限，即為已足等情，準此，縱被告個別委員曾就前處分事件於媒體發言或表示個人意見，然就前處分據以適用之黨產條例相關法律規定及原告全部股權均由參加人持有，參加人乃原告唯一股東之基礎事實認定，並不致因個別委員對外發言或發言內容為何而產生任何變更或影響。換言之，個別委員對外發言或發言內容為何，對於前處分之作成，並不致產生任何影響。行政機關於作成決定前舉行聽證，在於集思廣益、加強溝通、促進參與、提高行政效能，並藉以防杜行政機關偏私專斷，確保依法行政，保障當事人之權益。黨產條例第14條固規定行政處分之作成應經聽證，惟按行政程序法第108條第1項規定：「行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第43條之規定外，並應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。」是以，依行政程序法第108條第1項本文規定，經聽證程序作成之聽證紀錄，該行政機關除依第43條規定（行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽……。）外，並應斟酌全部聽證之結果作成處分。換言之，除非有同條項但書所指應依聽證紀錄作成處分之特別規定外，聽證之結果應為行政機關事實認定心證形成之斟酌事項。而黨產條例既未規定被告應依聽證紀錄作成處分，是系爭聽證有關之聽證紀錄，應僅為被討事實認定心證形成之斟酌事項。原審105年度訴字第1685號判決（下稱前案判決）論明系爭聽證程序所邀請之專家、學者僅係到場陳述其專業意見，其發表之意見亦無任何拘束被告委員之效力，尚與行使公權力無涉，並無適用或類推適用行政程序法關於迴避規定之餘地，況原告於105年10月14日提出迴避之申請，業經被告105年10月18日第4次委員會討論後決議駁回其申請，並以105年10月21日臺黨產調一字第1050000622號函通知原告，被告經105年11月1日第5次委員會之討論後，決議認定原告為參加人之附隨組織，與前揭行政程序法規定並無不符等情，依照前開規定與說明，經核尚無違誤。惟按黨產條例第4條第2款附隨組織之規定，立法理由說明略以：「政黨依人民團體法第47條但書規定得設立分支機構，故分支機構擁有之財產即屬政黨財產之部分，自不待言。惟政黨以捐助或出資之方式控制之營利性或非營利性法人、團體或機構，雖屬獨立存在之組織，但受政黨實質控制，二者有密不可分之關係，應一併納入本條例調查及處理之範圍，以避免藉脫法行為違反政黨政治之平等原則，爰為第2款之定義」等語。又司法院釋字第793號解釋，業已宣告黨產條例第2條、第8條第5項前段、第14條規定及同條例第4條第1、2款全部合憲。就黨產條例第4條第2款附隨組織之規定，認與法律明確性原則、憲法第7條平等原則及第23條比例原則尚無違背。解釋理由並說明：所稱「實質控制其人事、財務或業務經營」一詞，雖屬不確定法律概念，但於我國法制上尚非陌生。實質控制或類似用語之直接或間接控制，不論其文義或規範意旨，均在彰顯控制者與被控制者間存有支配、管領或從屬之密切關係；且該規定已具體明定實質控制係根據人事、財務或業務經營等面向為判斷。是依其法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之，其意義應非受規範者難以理解，且個案事實是否屬於該規定所欲規範之對象，亦為其所得預見。況政黨以捐助、出資或其他方式實質控制之營利性或非營利性法人、團體或機構，雖屬獨立存在之組織，但其與特定政黨間之前述密切關係，應為其等所充分知悉。又實質控制之涵義最終亦可由法院依一般法律解釋之方法予以確認。故該規定核與法律明確性原則尚屬無違等語（解釋理由書參照）。另施行細則第2條規定：「本條例第4條第2款所稱實質控制，指政黨得以直接或間接之方式，對特定法人、團體或機構之人事、財務或業務經營之重要事項為支配。」乃係就該條例第4條第2款所稱「實質控制」文義之闡述，符合法條文義之解釋，縱無施行細則第2條之規定，由黨產條例第4條第2款之法條文義，亦可得出相同結論。前案判決依調查證據之辯論結果，據以論明被告於系爭聽證程序期日前，已將聽證爭點與當事人及利害關係人權利函告原告，原告如欲瞭解被告調查結果，亦得依行政程序法第46條等規定適時向被告申請閱覽相關卷證資料；或於系爭聽證程序後補充陳述意見，況被告為確認系爭聽證紀錄，業經通知原告及當日參與系爭聽證程序之陳述人到會確認系爭聽證紀錄，依系爭聽證紀錄閱覽簽到表所載，原告代理人等人亦於105年10月21日到會閱覽、確認系爭聽證紀錄，並提出意見後經被告依法記載於該簽到表備註欄，被告依所取得之證據或當事人陳述，已足認定原告之人事、財務或業務經營，確為參加人所實質控制，而與黨產條例第4條第2款要件相符，是被告以前處分認定原告為參加人之附隨組織，並無不合等節，故原告猶執前詞謂原處分違法云云，尚非可採。　㈦按行政訴訟法第42條第1項規定：「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」準此，獨立參加訴訟之目的，不在輔助當事人一造訴訟，而在保護自己之權利或法律上利益，當事人以外之第三人，因該撤銷訴訟之結果，即原告勝訴，其自己之權利或法律上利益將受損害者，始得以利害關係人之身分獨立參加訴訟。此種獨立參加類型，主要是指「參加人對訴訟結果之利害與行政訴訟原告相反」之情形。蓋依訴訟之法律關係，原告與其所請求撤銷或變更之行政處分之相對人（第三人）利害關係相反，該第三人因該行政處分而取得之權利或法律上利益，成為裁判對象，該行政處分經判決撤銷或變更者，對該第三人亦有效力（行政訴訟法第215條），其權利或法律上利益因撤銷或變更判決而消滅或變更。為保障該第三人之訴訟防禦權，以踐行正當法律程序（憲法第16條），行政法院得依職權，並得因第三人之聲請，命該第三人獨立參加訴訟。行政訴訟法第44條第2項所指之「利害關係之第三人」輔助參加，則以其與訴訟結果具有法律上利害關係為已足，不以參加人之權利或法律上利益將因訴訟結果（原告勝訴）受到損害為要件。是以，行政訴訟法之獨立參加與輔助參加，性質有所不同，自應予區辨（最高行政法院109年度判字第565號判決意旨參照）。經查，本院雖前於辯論期日當庭諭知參加人與原告就本件訴訟結果之利害關係相同，應列為輔助參加人，然參加人既經本院於113年4月15日裁定命為獨立參加，依行政訴訟法第208條本文規定，自應受其拘束，是其地位仍為獨立參加人，附此敘明。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分關於命參加人移轉其持有之原告全部股權為中華民國所有之部分，並無違誤，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法均於本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、結論：原告之訴為無理由，判決如主文。　　　　　中　　華　　民　　國　　114 　年　　11　　月　　6 　　日審判長法 官　侯志融法 官　黃子溎法 官　傅伊君

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　11　　月　　6 　　日書記官 方信琇