農業發展條例

事實及理由

一、程序事項：原告於起訴後，復於民國114年7月23日言詞辯論期日變更聲明「被告應依原告110年6月18日聲請狀，依本判決意旨，作成認定坐落新北市中和區橫路段95、213地號二筆土地符合農業發展條例第38條之1第1項規定要件之行政處分。」部分，（本院卷第449頁），經核變更請求之基礎不變，亦不妨礙被告之防禦，故其此部分訴之追加應予准許。

二、事實概要：原告之父即被繼承人○○○於109年4月5日死亡，原告為繼承人之一，於同年9月30申報遺產稅，經財政部北區國稅局（下稱北區國稅局）核定遺產總額後，原告就被繼承人○○○所遺坐落新北市中和區橫路段95地號、213地號等2筆土地（下合稱系爭土地），檢具系爭土地農業主管機關即新北市政府110年5月31日新北府農牧字第1100971679號函所核發之「新北市農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書」，主張系爭土地為作農業使用之農業用地，其價值因此得依遺產及贈與稅法第17條第1項第6款前段等規定自遺產總額中扣除，提起復查。北區國稅局乃函詢系爭土地都市計畫主管機關即被告，系爭土地於被繼承人○○○死亡時，是否符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定（下稱系爭規定）；被告嗣以110年6月10日新北城審字第1101119858號函（下稱110年6月10日函）查復略謂，系爭土地無系爭規定之適用等語。是以，北區國稅局審認系爭土地非屬農業用地，其價值不得自遺產總額扣除，於111年4月21日復查決定駁回，原告不服，遞經本院111年度訴字第1280號判決、最高行政法院112年度上字第643號裁定（下合稱系爭遺產稅訴訟）駁回而確定。原告復於110年6月18日，自行向被告請求審認系爭土地符合系爭規定，被告仍以110年6月25日新北城審字第1101163708號函（下稱原處分）重申110年6月10日函之意旨。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，經本院於111年6月20日以110年度訴字第1195號判決原告之訴駁回，原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院111年度上字第584號判決（下稱發回判決）廢棄，發回本院更為審理。

三、本件原告主張略以：㈠系爭遺產稅訴訟雖經最高行政法院駁回而確定，惟被告於該訴訟為輔助參加人，該訴訟之裁判，僅於本件被告與其所輔助之當事人間發生拘束力，被告於本案中自不得以系爭遺產稅訴訟之確定判決拘束原告，又原告所爭執者為系爭土地缺乏都市計畫法所規定之公共設施、細部計劃圖、豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量、核定實施文號，無法認定系爭土地已發布且完成細部計畫，且發回判決亦肯認原告有權利保護之必要，故原告仍得提起本件訴訟。㈡系爭土地至少自35年以來均為「林」地目，且屬於農業用地，後依據62年10月5日中和都市計畫說明書劃分為風景區，而依當時農業發展條例第3條第9款規定，系爭土地仍屬農業用地，嗣因89年修正公布施行之農業發展條例第3條第10款規定，系爭土地變為非農業用地，顯符合「經法律變更為非農業用地」之情形，被告逕將農業發展條例排除於本款要件之外並無理由。㈢位於風景區之系爭土地事實上並無任何細部計畫，被告僅泛言細部計畫於62年10月5日中和都市計畫說明書中與主要計畫合併擬定，卻未能舉證都市計畫圖、核定文號，又無都市計畫樁與計畫道路，足認系爭土地符合農業發展條例第38條之1第1項第1款之情形：⒈依據108年10月24日發布實施「變更中和細部計畫（第二次通盤檢討）（配合主細拆離）（第一階段）書」（下稱108年10月24日變更中和細部計畫書）第2-1頁可知，有無實施細部計畫之認定，依都市計畫法第22條、第23條規範，自應有細部計畫書、比例尺不得小於一千二百分之一之細部計畫圖，以及新北市政府「新北府城審字」之公文為斷，62年10月5日中和都市計畫說明書並無「比例尺不得小於一千二百分之一之細部計畫圖」。⒉108年10月24日變更中和細部計畫書所示主要計畫、細部計畫内容，並無系爭土地所處之風景區，又該計畫附有新北市都市計畫委員會專案小組於召開研商會議中之彙整建議，於103年12月16日提送新北市都市計畫委員會第51次會議（下稱103年12月16日會議）審議通過，彙整資料記載之土地分區並無「風景區」，亦顯見風景區係以「既有發展地區細部計畫」管制之，又依彙整建議第6點，系爭土地亦為座落陡峭之法定山坡地，自不在另行檢討變更之範圍。⒊又參臺北縣政府99年12月擬定之「變更中和都市計畫（第二次通盤檢討）書」（下稱99年12月變更中和計畫書）表2-1-4之内容，中和都市計畫區細部計畫發布實施歷程中共發布15次細部計畫，其中並無記載風景區或系爭土地之細部計畫。⒋再依新北市政府109年12月提出之「變更中和細部計畫土地使用分區管制要點（配合全市土地使用管制一致性原則）書（下稱109年變更中和細部計畫書），以及110年4月7日核定實施「變更中和細部計畫土地使用分區管制要點（配合全市土地使用管制一致性原則）書」（下稱110年4月7日變更中和細部計畫書），其中之「中和都市計畫區已另行擬定細部計畫地區一覽表」均無系爭土地被劃分之風景區者，又上開計畫書皆有記載「於108年10月24日變更中和細部計畫案後，中和都市計畫尚無發布實施其他細部計畫」、「風景區應先經新北市都市設計及土地使用開發許可審議會審議通過」。⒌另依被告111年6月2日以新北城測字第1110992569號函（下稱111年6月2日函），可知系爭土地並無臨接計畫道路或指定建築線在案之現有巷道，則系爭土地所屬之風景區顯然與細部計畫尚未完成無異。㈣農業發展條例第38條之1第1項第2款之規定違反法律明確性原則，本款要件之重點並非都市計畫書有無規定市地重劃或區段徵收，須考量者為系爭土地「有無因都市計畫而限制使用」，且限制使用的原因不應僅有市地重劃或區段徵收，基於公平原則，坡度陡峭亦應為「因都市計畫」而限制使用之原因，故依憲法保障人民財產之意旨，被告應就「系爭土地使用受到限制」或「系爭土地無法依變更後之用途使用」依法出具證明等語。㈤並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告110年6月18日聲請狀，依本判決意旨，作成認定系爭土地符合農業發展條例第38條之1第1項規定要件之行政處分。

四、本件被告答辯略以：㈠就系爭土地是否符合系爭規定之要件，業經系爭遺產稅訴訟駁回而確定，原告自應受其爭點效所拘束，不得於本件訴訟中再爭執前訴訟裁判結果不當，且北區國稅局否准原告認列農業用地扣除額，並核定遺產總額之處分既經上開系爭遺產稅訴訟確定，原告不得為內容相反之主張，法院亦不得作出與該訴訟相牴觸之裁判，則本件原告已無權利保護必要。㈡系爭土地不符合農業發展條例第38條之1第1項有關「農業用地經依法律變更為非農業用地」之要件，按其立法理由，此要件係以都市計畫法相關規定來判斷，至89年1月26日農業發展條例第3條農業用地定義之修正，並非上開要件之範疇。系爭土地自62年10月5日中和都市計畫說明書發布實施為風景區後，並無變更，現屬於108年10月24日變更中和細部計畫書之風景區，則本件並無原屬農業用地經依法律變更為非農業用地之情形。㈢系爭土地自62年10月5日中和都市計畫說明書迄今皆有細部計畫，不符合農業發展條例第38條之1第1項第1款之情形：⒈系爭土地最初係屬62年10月5日中和都市計畫說明書之風景區，此時已包含62年9月6日公布之都市計畫法第22條所定細部計畫之内容，如計畫地區範圍、居住密度及容納人口、道路系統、地區性之公共設施用地等，足證62年10月5日中和都市計畫說明書乃主要計畫與細部計畫合併擬定，迄至108年10月24日變更中和細部計畫書，始將主要計畫、細部計畫辦理拆離，觀諸該計畫案之表4-2及表5-1，風景區於該次通盤檢討内面積皆無增減，亦可知系爭土地自62年10月5日即有細部計畫。⒉原告雖主張彙整資料記載之土地分區並無「風景區」，惟103年12月16日會議紀錄已表示本計畫區包含風景區在内，有11種土地使用分區，前開記載僅係部分因特殊開發方式而需另外擬定細部計畫者，規定其土地使用之地區，又彙整建議第6點乃就農業區與保護區為檢討與說明，並非風景區。⒊另99年12月變更中和計畫書、109年變更中和細部計畫書以及110年4月7日變更中和細部計畫書中，有關已另行擬定細部計畫地區之部分，僅係臚列因特殊開發方式而需自行擬定細部計畫之地區，如捷運場站開發案、工業區變更案等，並非表示系爭土地無細部計畫；109年變更中和細部計畫書、110年4月7日變更中和細部計畫書雖規定風景區應先審議通過，然此係針對具體、個別建築行為所為之審查，包含建築及構造物之配置、造型及外觀、交通動線等，與細部計畫之擬定實屬二事。⒋又110年4月7日變更中和細部計畫書對於風景區之容許使用、開發強度等並無訂定相關特殊規定，有關風景區之開發使用應依都市計畫法新北市施行細則第26條之規定辦理，至於相關公共設施是否完備、是否業經指定建築線，皆非農業發展條例第38條之1第1項各款判定之依據。 ㈣系爭土地不符合農業發展條例第38條之1第1項第2款「都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收」之情形，62年10月5日中和都市計畫說明書、108年10月24日變更中和細部計畫書均未規定系爭土地應實施市地重劃或區段徵收，110年4月7日變更中和細部計畫書對於「風景區」之容許使用、開發強度等亦無訂定相關規定，有關風景區之開發使用應依都市計畫法新北市施行細則之規定辦理，是以，系爭土地不符合該款之要件等語，資為抗辯。㈤並聲明：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有北區國稅局111年4月21日復查決定（前審卷第265至269頁）、原告110年6月18日申請書（前審卷第83至85頁）、新北市政府110年5月31日新北府農牧字第1100971679號函暨函附「新北市農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書」（本院卷第444至446頁）、北區國稅局110年6月9日北區國稅審二字第1100006775號函（本院卷第443頁）、被告110年6月10日函（本院卷第441至442頁）、原處分（前審卷第21至22頁）、訴願決定（前審卷第23至30頁）、62年10月5日中和都市計畫說明書（本院卷第301至347頁）、108年10月24日變更中和細部計畫書（節錄）（本院卷第411至430頁）、82年3月12日發布實施「變更中和都市計畫（第一次主要計畫通盤檢討）」案之計畫書封面、審核摘要表、政府公告（本院卷第349至351頁）、111年9月12日核定實施「變更中和細部計畫（第二次通盤檢討）（配合主細拆離）（第二階段）」案之計畫書封面、審核摘要表、政府公告（本院卷第353至355頁）、110年4月7日變更中和細部計畫書（本院卷第147至165頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：系爭土地是否符合系爭規定之情形？

六、本院之判斷如下：㈠本件應適用之法令及法理：⒈農業發展條例第38條第1項規定：「作農業使用之農業用地及其地上農作物，由繼承人或受遺贈人承受者，其土地及地上農作物之價值，免徵遺產稅……」第38條之1第1項規定：「農業用地經依法律變更為非農業用地，不論其為何時變更，經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業主管機關核發該土地作農業使用證明書者，得分別檢具由都市計畫及農業主管機關所出具文件，向主管稽徵機關申請適用第37條第1項、第38條第1項或第2項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。二、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收，於公告實施市地重劃或區段徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。」揆諸農業發展條例之立法目的，係為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準而制定，該條例第38條關於免徵遺產稅之租稅優惠，旨在獎勵農地農用，若非農地，縱令農用，亦不在獎勵之列；至該條例於99年12月8日修正新增第38條之1之立法理由，係「為明確規範都市計畫變更為非農業區土地，於細部計畫尚未完成前，因無法依變更後之計畫用途使用，於移轉之際亦得適用免徵土地增值稅、遺產稅等相關規定，爰將施行細則第14條之1條文移作本條，以達到法規體系一致性，免其產生不公之象，亦維持法律穩定性與實現公平正義。」據此，農業用地因都市計畫主要計畫發布而變更為非農業用地，如經都市計畫主管機關認定，在細部計畫未完成前尚未能依主要計畫變更後之計畫用途使用者，仍應依原來之土地使用分區別(或用地別)管制，土地所有權人自得以該土地仍維持作農業使用，主張依農業發展條例第38條之1第1項第1款規定申請免徵遺產稅；反之，如該變更後之使用分區，已完成細部計畫得以依該分區管制使用，則變更後之土地即無不能供依細部計畫使用之情形，土地所有權人如未依變更後之用途使用，仍依變更前之用途作農業使用者，即與都市計畫法或相關土地使用管制所定之法令限制無關，土地所有權人不得以該土地仍維持作農業使用，主張依農業發展條例第38條之1第1項之規定申請免徵遺產稅（最高行政法院109年度判字第177號、110年度上字第176號判決意旨參照）。⒉次按行政院農業委員會111年7月4日農企字第1110227360號函復被告（本院卷第49至50頁）略以：「查農業發展條例第38條之1規定：『農業用地經依法律變更為非農業用地，不論其何時變更，經都市計畫主管機關認定符合下列情形之一……不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦……』，係考量因都市計畫而變更為非農業用地，須經都市計畫主要計畫及細部計畫發布程序，且尚須指定開發方式，始得建築使用，爰對該等仍維持作農業使用且符合相關要件者，於移轉時得依本條文規定申請賦稅減免優惠。故上開所稱依法律變更，係指依都市計畫法相關規定將農業用地變更為非農業用地，尚不包含其他法令。」核其函釋符合農業發展條例第38條之1第1項之立法意旨，與相關法律規定並無不符，亦無增加法律所無之限制，應可援用。㈡本件系爭土地原屬62年10月5日發布實施之中和都市計畫說明書內之風景區，於70年公告實施非都市土地編定前，即屬於都市計畫範圍內土地，現屬108年10月24日變更中和細部計畫書內之風景區，歷來皆位處風景區，前開都市計畫書內亦未規定應實施市地重劃或區段徵收，並無農業用地經依都市計畫法相關規定變更為非農業用地之情形，此除為原告到庭所不否認外（前審卷第255頁），並有新北市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（前審卷第92頁）、部分62年10月5日發布實施中和都市計畫圖影本（本院卷第107頁）、108年10月24日變更中和細部計畫書（節錄）（本院卷第411至430頁）在卷可佐，揆諸前開說明自難認屬農業發展條例第38條之1第1項所指「農業用地經依法律變更為非農業用地」情形，原告主張系爭土地以前迄今一直為農地，因農業發展條例89年1月26日修正公布後有關農業用地之定義有所不同，系爭土地反而變更為非農業用地，屬法律變更為非農業用地之情形，符合農業發展條例第38條之1第1項規定情，應有誤解。㈢原告固以「中和都市計畫」未踐行都市計畫法第17條第1項、第22條第2項、第23條第3項等規定之各個階段程序，主張系爭土地位處中和都市計畫風景區，該都市計畫就位於風景區之系爭土地，事實上並無任何細部計畫且未完成細部計畫等語。惟按62年9月6日公布之都市計畫法（本院卷第129至140頁）第16條規定：「鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第一項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。」第22條「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。…五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。…」而查，本件中和地區於62年時之行政轄區層級為鄉鎮階級，應擬定鄉街計畫，故於62年10月5日發布前開「中和都市計畫說明書」，其計畫書第一章自然環境「中和位於台北盆地之中南部，東北緊接永和鎮…東南與新店鎮相界。全鄉面積共約1,971公頃…」第三章人口、第八章實質計畫、一、土地使用計劃、6.風景區，說明（略以）：「中和南面丘陵，現有圓通寺附近地區，風景優美，……，擬依北區區域計畫之指導，設定為風景區。計畫之風景區以圓通寺為中心，向四週予以擴大，……。」二、道路系統計畫、三、公共設施計畫等（本院卷第301至347頁及107頁圖示），足見該計畫已將系爭土地即中和區橫路段95、213地號等2筆土地劃設為風景區，且前開計畫書內並未規定風景區應以市地重劃或區段徵收方式辦理開發，且已包含62年9月6日公布都市計畫法第22條規定，有關細部計畫之地區範圍、居住密度及容納人口、道路系統、地區性之公共設施等內容，故62年10月5日發布實施「中和都市計畫說明書」屬主要計畫與細部計畫合併擬定，且主要計畫已兼具細部計畫之內容，據以實施都市計畫管制。又查中和都市計畫通盤檢討變更歷程係自62年10月5日發布實施中和都市計畫說明書、82年3月12日發布實施「變更中和都市計畫（第一次主要計畫通盤檢討）」案、108年10月24日發布實施變更中和細部計畫書、111年9月12日核定實施「變更中和細部計畫（第二次通盤檢討）（配合主細拆離）（第二階段）」案，此均有前開相關計畫案說明書等資料（本院卷第301至347頁、第349至351頁、第353至355頁、第411至430頁）在卷可查，是均可見系爭土地自始即處在中和都市計畫細部計畫之風景區，其土地使用分區迄今尚無變更。另110年4月7日變更中和細部計畫書（本院卷第147至165頁）僅係針對土地使用分區管制要點進行部分修正變更，爰該計畫書於都市計畫變更歷程所載，係指最新一次通盤檢討（108年10月24日）至本次土管檢討（110年4月7日）間尚無發布其他細部計畫，並非指中和都市計畫無細部計畫。又110年4月7日變更中和細部計畫書對於「風景區」之容許使用、開發強度等並無訂定相關特殊規定，故有關風景區之開發使用，自應依都市計畫法新北市施行細則（本院卷第167至170頁）第26條規定：「風景區為保育、維護或促進自然風景之使用而劃定，以供下列之使用為限:一、住宅。二、宗祠及宗教建築。三、招待所。四、旅館。五、俱樂部。六、遊樂設施。七、農業及農業建築。八、紀念性建築物。九、戶外球類運動場、運動訓練設施。但土地面積不得超過零點三公頃。十、文教設施。十一、零售業、飲食業。十二、其他必要公共與公用設施及公用事業。……」，及同法第39條規定（略以）：「各土地使用分區之容積率，依都市計畫書中所載規定；未載明者，其容積率不得超過下表及附表一之規定。」等規定開發利用。另依110年4月7日變更中和細部計畫書第12點規定：「本計畫區內除依施行細則第45條規定辦理外，下列地區應先經都設會審議通過：(一)風景區…。」（本院卷第160頁），乃指風景區開發時，需經「新北市都市設計及土地使用開發許可審議會」審議通過，旨在基地開發時，就建築及構造物之配置、造型及外觀、交通動線、開放空間予以規劃設計，創造優良都市環境品質，顯與細部計畫之都市計畫審議無關，故細部計畫之「發布實施」，細部計畫即已「完成」，不會因未按細部計畫開發完畢，而生細部計畫即「未完成」之情事，系爭遺產稅訴訟一審判決亦同此認定（本院卷第371至374頁），並經本院調閱相關卷證核閱屬實，原告前開主張自難認可採。㈣原告另援引被告111年6月2日函（前審卷第325頁）主張系爭土地因坡度陡峭，受限於建築技術規則之規定無法開發使用，無法辦理指定建築線，認前開農業發展條例第38條之1第1項第2款規定，就此未規定不明確等語。然查，「62年10月5日中和都市計畫說明書」已將系爭土地即中和區橫路段95、213地號等2筆土地劃設為風景區，且計畫書內並未規定風景區應以市地重劃或區段徵收方式辦理開發，而系爭土地既屬中和都市計畫範圍內之風景區，其開發使用已可依都市計畫法新北市施行細則第26條及第39條規定使用，並得作住宅、旅館、遊樂設施、零售業、飲食業……等使用，均已如前述，都市計畫本身並未限制風景區土地開發使用，系爭土地縱因未臨接計畫道路或指定建築線在案之現有巷道，尚無法辦理指定建築線，亦係為建築法第42條所規定，屬起造人應自行申請事項，業經前開被告111年6月2日函復原告在案，而系爭土地倘因坡度陡峭，受限於建築技術規則之規定無法開發使用，亦非因都市計畫所生之限制，均非前開農業發展條例第38條之1第1項之立法意旨目的所考量，並不影響系爭土地所處中和都市計畫細部計畫之完成、計畫書內並未規定風景區應以市地重劃或區段徵收方式辦理開發等認定，原告前開所指自屬無據。

七、從而，本件原處分審認系爭土地不符農業發展條例第38條之1第1項各款規定，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　8 　　月　　27　　日審判長法 官 鍾啟煌法 官 林家賢法 官 蔡鴻仁

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　8 　　月　　27　　日書記官 萬可欣