確認申請增劃編原住民保留地權利存在

事實及理由

一、上訴意旨略以：依據公有土地劃編原住民保留地要點第3 條第1項規定，原住民申請劃編原住民保留地，係以民國77年2月1 日以前即已「使用」其祖先遺留且迄今仍繼續「使用」之公有土地為要件，而「使用」為民法上「占有」之概念，何人占有並使用系爭土地，為私權之爭執，並非公法之爭執，坐落花蓮縣○○鄉○○○段000○000○000 地號土地（下稱系爭土地）既由上訴人家族占有使用，本可依法申請增劃編為原住民保留地，惟因被上訴人丁阿榮提出異議，致上訴人有無申請增劃編系爭土地為原住民保留地之權利，於上訴人與被上訴人丁阿榮間發生系爭土地究係何人占有之爭執，上訴人認此法律關係之存否不明確，致上訴人私法上之地位有受侵害之危險，此項危險得以對於被上訴人之確認判決除去之，自得依民事訴訟法第247 條規定提起確認之訴。原判決以上訴人請求確認者為公法上法律關係，不得為民事訴訟確認之訴之標的，而駁回上訴人之訴，尚有未合，為此上訴聲明：原判決廢棄，確認上訴人對系爭土地之申請增劃編原住民保留地之權利存在。

二、相關規定及實務見解：㈠按，確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同。前項確認法律關係基礎事實存否之訴，以原告不能提起他訴訟者為限，同法第247 條第1項、第2項定有明文。又「確認之訴，以請求或其他法律關係為標的，通常須為私法上之法律關係，若公法上之法律關係，則必有特別規定，始得為其標的。本件執行名義，係基於人民有向政府繳納田賦之義務，乃公法上之關係，既無特別規定，自不能為確認之訴之訴訟標的，如其認為無繳納36年及37年田賦之義務，亦祇可依行政訴願以求救濟」最高法院45年台上字第1787號判例意旨可參。關於主張有占有之關係存在，乃屬「事實」之確認，依民事訴訟法第247條第1項之規定，僅限於「法律關係之基礎事實」，且「不得提起他訴訟」者，始得提起，而該處所指之法律關係，揆之上引之最高法院判例要旨，自應限於「私法上之法律關係」，自不待言，否則即認原告無即受確認判決之法律上利益。㈡次按，山坡地保育利用條例第37條「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5 年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」，其立法目的旨在平衡山坡地之保育與原住民族傳統領域之土地使用權益。而由於山坡地保育利用條例公佈施行之初，山坡地之土地使用狀況未明，有待國家機關透過一定之審查程序，確認土地之真實使用人，並將劃定為原住民保留地之土地，經由審查確認土地使用之狀況，將土地回歸給原住民，排除非原住民擅自占用原住民土地之狀態，以期回復原住民族經濟文化生活所依賴之土地資源，進而貫徹憲法增修條文第10條第12項保障原住民族地位之基本國策。亦即透過行政手段保障依法受配原住民之生活，扶助原住民藉由原住民保留地之開發使用，得以自立更生，維持生活所需，避免他人脫法取巧，使原住民流離失所。㈢復按，依公有土地劃編原住民保留地要點第3、4、7 條規定，原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請劃編為原住民保留地；鄉（鎮、市、區）公所應於受理申請後1 個月內，會同公有土地管理機關、申請人及有關機關辦理現地會勘及審查；為執行原住民保留地劃編工作，原住民族委員會得成立原住民保留地劃編督導小組，直轄市、縣（市）政府得成立原住民保留地劃編工作小組，鄉（鎮、市、區）公所得成立原住民保留地劃編執行小組，分別由有關單位派員組成之。而為辦理公有土地增劃編原住民保留地審查需要，另於公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第11條明文規範辦理公有土地增劃編原住民保留地審查作業程序如下：「㈠鄉（鎮、市、區）公所受理申請。㈡鄉（鎮、市、區）公所應於受理2 個月內邀集相關單位辦理現地會勘及完成審查作業，並將初審結果通知申請人。㈢鄉（鎮、市、區）公所於完成審查後1 個月內，編造審查清冊函送直轄市、縣政府，由直轄市或縣政府於15日內報請各公有土地管理機關表示意見，並以副本函送本會（即行政院原住民族委員會）。㈣公有土地管理機關應於接獲直轄市或縣政府函送審查清冊後1 個月內表示意見函復本會，必要時得展延15日，並副知直轄市或縣政府，由直轄市或縣政府將公產機關意見轉知申請人。㈤本會每2 個月彙整造冊會商公有土地管理機關之中央主管機關，各中央主管機關應於7日內函復，必要時得展延7日。㈥本會代擬代判院稿核定增劃編原住民保留地，並通知直轄市、縣政府將核定結果通知申請人。」，可知原住民依公有土地劃編原住民保留地要點規定，申請劃編為原住民保留地，屬「公法上之請求權」，是否得劃編為原住民保留地，自有賴執行機關「鄉（鎮、市、區）公所」依法定程序審查後，經送直轄市、縣政府、土地管理機關、行政院原住民族委員會後，由原住民族委員會作出劃編原住民保留地與否之決定，其法律性質屬行政處分中之「一般處分」（參看行政程序法第92條第2 項及最高法院96年度台上字第1068號判決意旨），倘當事人有所爭執，屬公法爭議性質，亦應循訴願及行政訴訟程序始得加以確定，普通法院並無審判權。㈣末按，原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，民事訴訟法第249條第2 項定有明文，前條規定於第二審程序準用之，民事訴訟法第463 條亦定有明文。所謂原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言（最高法院62年台上字第845號判例參照）。

三、經查：系爭土地為財政部國有財產署所管有之公有土地，本件上訴人主張其對系爭土地有實際使用、耕作關係之存在，業向被上訴人花蓮縣○○鄉公所申請將系爭土地增劃編為原住民保留地，並申請耕作權登記，然於被上訴人花蓮縣○○鄉公所初審同意後，被上訴人丁阿榮竟向花蓮縣○○鄉公所聲明異議，爭執系爭土地為其所占有，被上訴人花蓮縣○○鄉公所為釐清糾紛，通知會勘，惟被上訴人丁阿榮卻於會勘時拒不到場，被上訴人花蓮縣○○鄉公所不得不行文建議上訴人循司法途徑辦理，上訴人因此提起本件確認之訴。由上述主張可知，上訴人係本於其家族77年2月1日前占有系爭土地之事實，依公有土地劃編原住民保留地要點第3條第1項規定，向被上訴人花蓮縣○○鄉公所主張增劃編原住民保留地之「公法請求」，因被上訴人丁阿榮陳情，被上訴人花蓮縣○○鄉公所尚未准上訴人之申請，惟此係上訴人有無公法上之請求權之問題，且該公法上之請求雖以占有之事實為基礎，然非不得依行政訴訟法第6條第1項前段規定提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，藉由「行政爭訟」之程序解決爭議。更且，上訴人於本案中之聲明係確認其對系爭土地之「申請增劃編原住民保留地之權利」存在，自形式上觀之，非以「占有」之私權爭執為標的，而係以公法上請求權為訴訟標的，依上開說明，顯不能為民事訴訟法第247 條確認之訴標的，至為明確。

四、且查，公有土地增劃編原住民保留地之執行機關為「各鄉（鎮、市、區）公所」，負責受理原住民依公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第5 條所提出之申請文件（申請書、身分證明、土地登記謄本、地籍圖謄本或位置圖、使用證明等），並進行審查、現地會勘，依據會勘現地使用狀況，編造初審同意清冊層辦縣（市）政府、原住民族委員會辦理後續行政程序，並將結果通知申請人。是本件上訴人申請將系爭土地增劃為原住民保留地是否合法，應否核駁，依諸上引法規，乃屬被上訴人花蓮縣○○鄉公所應辦理審查之事項，系爭土地占有使用情形如有爭議，亦應由被上訴人花蓮縣○○鄉公所「原住民保留地增劃編執行小組」共同研商解決個案爭議，再據以「決定」准駁上訴人之申請，俾利本件上訴人或被上訴人丁阿榮得循相關「行政爭訟」之程序保障其應有之權利。況依公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範，執行機關即直轄市或縣政府及鄉（鎮、市、區）公所於受理申請後，應辦理現地會勘，並於會勘後就：⑴土地是否為原住民保留地實施地區，⑵是否屬公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第4條第2項不得申請之土地，有無妨害居住安全之虞，⑶申請人是否具原住民身分，是否於77年2月1 日前使用其祖先遺留且目前仍繼續使用公有土地，⑷所檢具之文件是否齊備等要件進行審查，俟行政院原住民族委員會核定增劃編為原住民保留地，再辦理申請人耕作權、地上權登記之申請等，普通法院自無替代上開機關進行審查之理。本件上訴人向系爭土地所轄之被上訴人花蓮縣○○鄉公所為上開公法請求，依規定應由該公所「原住民保留地增劃編執行小組」依「公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範」辦理，且該小組依「公有土地增編原住民保留地處理原則」第4 條第1項第3款規定有調查職責，自無將其職掌應調查審核之責任推諉予普通法院辦理。本件上訴人提起確認其對於系爭土地之「申請增劃編原住民保留地之權利」存在之訴，無異由普通法院越疽代庖替代被上訴人花蓮縣○○鄉公所等機關為上開審查及決定，與法制不符，顯無理由。

五、綜上所述，上訴人提起本件確認之訴，非私法上之爭議，原審依上訴人所訴之事實，在法律上顯無理由，不經言詞辯論，逕判決駁回其訴，經核尚無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，法律上仍顯不能獲得勝訴判決，本院自得不經言詞辯論，判決駁回其上訴。本件上訴人是否得依公有土地劃編原住民保留地要點第3條第1項規定，申請將系爭土地增劃編為原住民保留地並為耕作權登記，應由被上訴人花蓮縣○○鄉公所妥為辦理，附此敘明。

六、爰依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第463條、第249條第2項，判決如主文。中 華 民 國 106 年 1 月 18 日民事庭審判長法 官 王紋瑩法 官 顏世翠法 官 劉雪惠以上正本係照原本作成。本件不得上訴。中 華 民 國 106 年 1 月 23 日書記官 游小玲