廢棄物清理法

事實及理由

一、事實概要：㈠緣原告陳文章自民國80年4月起即違法竊佔臺南巿山上區（下同）山上段1134-11、1134-20、1134-21、1134-22、1290、1292地號等6筆國有土地及山坡地保育區土地，作為非法垃圾場使用，供他人傾倒廢棄物或任意排放有害健康物質廢水，先後經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）85年度上訴字第1460號刑事判決、臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）86年度易字第1265號刑事判決有罪確定在案。陳文章於87年12月間再起傾倒廢棄物之犯意，成立象大環保工程有限公司（下稱象大公司，名義上以余明村為負責人，實際上則由陳文章經營），由斯時其配偶即原告高秀淑（原名陳高秀淑，嗣於101年8月8日辦理離婚登記並撤冠配偶姓登記）擔任會計記帳工作，其子陳榮貴及原告陳德恩負責垃圾清運與現場挖土機掩埋垃圾工作，並僱用邱志忠負責垃圾場現場處理及楊文宗駕駛挖土機掩埋垃圾，以及司機羅來枝、蔡漢忠載運廢棄物等工作，張文玉另提供其所管理之山上段1283、1283-1、1283-2、1286地號等4筆土地供陳文章等人非法傾倒廢棄物，上開9人共組集團，渠等基於共同犯意聯絡及行為分擔，以象大公司名義，對外承包主要包括宏遠興業股份有限公司（下稱宏遠公司）等事業單位污泥等有毒事業廢棄物清運工作，並將所收取廢棄物載運至山上段1132、1133-1、1133-3、1134-6、1134-11、1134-20、1134-21、1134-22、1143-13、1281、1282、1283、1283-1、1283-2、1284-1、1286、1289、1290、1292及1319等20筆地號土地（下稱系爭土地）傾倒、掩埋，並經臺南地院89年度訴字第592號刑事判決、88年度訴字第1210號刑事判決、臺南高分院90年度上易字第815號刑事判決、最高法院95年度台上字第2561號刑事判決、臺南高分院95年度上更(一)字第274號刑事判決、最高法院97年度台上字第472號刑事判決、臺南高分院97年度重上更(二)字第89號刑事判決、最高法院97年度台上字第6810號刑事判決（下合稱系爭刑事判決）認定上開9人有非法傾倒掩埋廢棄物之行為，判決有罪確定在案。㈡被告派員於104年6月23日至山上段1134-20、1134-21、1134-22地號等3筆土地進行開挖調查，發現上開土地遭掩埋大量營建廢棄物、廢橡膠、廢纖維、廢塑膠混合物等一般廢棄物及一般事業廢棄物（下稱系爭廢棄物），並於其中一處檢測出線狀電路板，其毒性特性溶出程序（TCLP）檢測總銅88mg/L，超過有害重金屬溶出標準（15mg/L），屬有害事業廢棄物。被告乃以104年10月8日環土字第1040103033號函（下稱前處分）命原告陳文章提出清理計畫及完成清理，陳文章不服，提起訴願，經臺南市政府104年12月28日府法濟字第1041244287號訴願決定（下稱前訴願決定）駁回確定。因陳文章逾期未提出清理計畫，被告以104年12月10日環土字第1040130684號函（下稱被告104年12月10日函）命陳文章繳納新臺幣（下同）6,310萬元代履行費用，陳文章逾期未繳，被告復以105年2月19日環土字第1050016258號函（下稱被告105年2月19日函）移送法務部行政執行署臺南分署（下稱臺南分署）強制執行。其後，臺南分署以109年9月11日南執孝105廢費執特專字第00026575號函（下稱臺南分署109年9月11日函）知被告，處分書所載受處分人應為義務人全體，請依最高法院97年度台上字第472號刑事判決內容追加原告高秀淑等9人為本案共同行為人，並撤回本案執行程序，重作新行政處分。被告遂以109年10月6日環土字第1090109261號函（下稱被告109年10月6日函）撤回上開執行程序。㈢嗣被告依系爭刑事判決重新認定原告陳文章、高秀淑、陳德恩及訴外人楊文宗、張文玉、羅來枝、蔡漢忠、陳榮貴及邱志忠共9人有於系爭土地棄置系爭廢棄物之犯意，而有共同實施污染系爭土地環境衛生之情事，俱屬系爭土地之污染行為人，均須負廢棄物清理法第71條第1項清除處理廢棄物之義務，以113年1月11日環土字第0000000000號函（下稱原處分）命上開9人應於文到翌日起30日內提送廢棄物棄置場址清理計畫至被告審查，並於文到翌日起90日內完成廢棄物清除處理。如逾期未提出或未完成清除處理者，將依行政執行法第29條規定辦理。原告3人不服，分別提起訴願，均經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰

1.原處分之依據為原告所涉刑事案件，就系爭刑事判決部分，至遲於97年12月25日最高法院97年度台上字第6810號刑事判決確定。原處分內容簡略，未附刑事判決內容，僅記載依據刑事判決，原告實無從悉知原處分之依據為何，其事實及理由記載並不明確，有違行政程序法第96條規定。

2.被告於系爭刑事判決確定後，遲至113年1月11日方作成原處分，依行政程序法第131條規定，已罹於5年時效。又被告於104年10月8日以前處分對原告陳文章執行1134-20、1134-21、1134-22等3筆土地，雖被告於109年撤回行政執行程序，然再於113年1月11日重為原處分，屬重複處分，已超過行政執行法第7條規定之5年執行時效。故原處分於法有誤，應予撤銷。㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰

1.原處分明確引用臺南地院89年度訴字第592號刑事判決及88年度訴字第1210號刑事判決暨後續上訴刑事判決，該判決認定原告非法棄置範圍為系爭土地，原處分所記載之事實及理由已具體明確，至少達可得確定之程度，且原告歷經多年刑事審判程序，不可能不知其棄置土地包括系爭土地。

2.廢棄物清理法第71條第1項規定乃係以除去因違法所生危害狀態為目的，不具裁罰性，並無行政程序法第131條公法上請求權時效規定之適用，且原處分非聲請行政執行之處分，並無行政執行法第7條第1項規定適用。又被告以前處分命原告陳文章繳納1134-20、1134-21、1134-22地號等3筆土地預估代履行費用6,310萬元，原告陳文章未提起行政救濟，前處分發生構成要件效力，就該3筆土地不得再為爭執。原處分係被告根據系爭刑事判決結果認定，屬重新為實體上審查並有所處置，對於陳文章部分應構成第二次裁決，在第二次裁決概念下，並無行政程序法第131條公法上請求權時效或行政執行法第7條第1項執行權時效規定之適用。㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰被告以原處分命原告提出廢棄物清理計畫並限期清除廢棄物，是否適法？㈡

五、本院之判斷︰㈠前提事實︰如事實概要欄所示之事實，有系爭刑事判決（本院卷一第101至115、117至120、121至141、143至166、169至176、177至208、209至216、217至237、239至242頁、訴願卷一第77至90頁）、被告行政簽呈暨調查報告（本院卷一第273至304頁）、前處分（本院卷一第307至309頁）、前訴願決定（本院卷一第315至319頁）、被告104年12月10日函（本院卷一第321至324頁）、臺南分署109年9月11日函（本院卷一第417頁）、被告109年10月6日函（本院卷二第151頁）、原處分（本院卷一第421至423頁）、訴願決定（本院卷一第425至4

32、433至441、443至452頁）等附卷可稽，應堪認定。㈡應適用法令-廢棄物清理法：

1.第41條第1項：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」

2.第46條第4款：「有下列情形之一者，處1年以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣1千5百萬元以下罰金：四、未依第41條第1項規定領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物貯存、清除、處理，或未依廢棄物清除、處理許可文件內容貯存、清除、處理廢棄物。」

3.第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」㈢得心證理由：

1.有關廢棄物清理法第71條針對負有清除、處理義務之數義務人間的責任關係，主管機關就一筆代履行費用，作成數個行政處分，命數個義務人各繳納同一筆代履行費用之全額，不無疑義。經改制前行政院環境保護署（下稱環保署）107年11月23日環署廢字第1070096090號函釋（本院卷一第61至62頁）說明：「二、……（一）為免造成執行分署重複執行，致生國家賠償責任風險，地方主管機關就同一筆代履行費用，應以同一行政處分為之。至如日後就同一筆代履行費用發現有其他應負擔義務之行為人，可參考行政法學上『第二次裁決』之概念，再作成行政處分，限期繳納代履行費用。……」法務部行政執行署乃以107年11月28日行執綜字第10700572980號函（下稱行政執行署107年11月28日函，本院卷一第61頁）訂定代履行處分作業程序，依其說明：「二、……地方主管機關就同一筆代履行費用，應以同一行政處分為之；各地方主管機關就同一筆代履行費用，已按義務人數作成數個行政處分，命各義務人各自繳納該筆費用全額，且各案件現已繫屬各執行分署者，應向各執行分署撤回執行；同時，各地方主管機關應另重作一個行政處分，處分書所載之受處分人則為義務人全體，經向義務人全體合法送達後，如義務人仍未繳納，再移送有管轄權之執行分署執行。」等語，足見數個污染行為人應共同擔負優先清理責任，原則上由其等應負擔之責任大小分擔，非屬法定連帶責任，為釐清代履行費用處分之責任範圍等疑義，並為免各執行分署於實務運作之困擾，主管機關就同一筆代履行費用應以同一行政處分為之，受處分人應列明全體義務人；倘主管機關已作成行政處分，日後發現有其他應負擔義務之行為人，依第二次裁決之概念，應另作成一個新的行政處分，重新命全體義務人限期繳納代履行費用。

2.查原告陳文章自80年4月起違法竊佔如前揭事實概要欄所示國有土地及山坡地保育區土地，且私設非法之廢棄物掩埋場，供他人傾倒廢棄物及任意排放有害健康物質廢水，違反刑法第320條第2項竊佔罪、行為時（80年5月6日修正）水污染防治法第34條第1項等罪，經臺南高分院85年度上訴字第1460號刑事判決及臺南地院86年度易字第1265號刑事判決，分別判處有罪確定，有上開判決附卷可稽（本院卷一第101至1

15、117至120頁）。原告陳文章於87年12月間再起傾倒廢棄物之犯意，成立象大公司（以余明村為名義負責人，實際上則由陳文章經營），由斯時其配偶即原告高秀淑擔任會計記帳工作，其子即陳榮貴及原告陳德恩負責垃圾清運及現場挖土機掩埋垃圾工作，並僱用邱志忠負責垃圾場現場處理、楊文宗駕駛挖土機掩埋垃圾，及司機羅來枝、蔡漢忠載運廢棄物等工作，張文玉另提供其所管理之土地供陳文章等人非法傾倒廢棄物，上開9人共組集團，渠等基於共同犯意聯絡及行為分擔，以象大公司名義，對外承包主要包括宏遠公司等事業單位污泥等有毒事業廢棄物清運工作，並將收取之廢棄物載運至系爭土地傾倒、掩埋等情，此有蔡漢忠88年10月26日調查筆錄（本院卷二第83至90頁）、88年8月9日10時30分現場照片（本院卷二第55至58頁）、環保署88年6月4日水污染暨廢棄物稽查紀錄（本院卷二第77至78頁）、臺南地檢署88年6月4日勘驗筆錄（本院卷二第79至82頁）、88年4月19日刑案現場照片（本院卷二第93至98頁）、88年6月4日會勘相片（本院卷二第99至105頁）、88年8月14日及9月21日現場照片（本院卷二第107至115頁）、臺南地院89年9月8日刑事勘驗筆錄暨照片（本院卷二第117至122頁）、被告88年4月22日稽查紀錄表（本院卷二第123至124頁）、內政部警政署環保警察隊第三中隊90年7月31日（九十）環警三字第0023號函（本院卷二第125至129頁）及系爭刑事判決（本院卷一第101至242頁、訴願卷一第77至90頁）在卷可稽，並經本院調取上開刑事案卷查閱屬實。又上開9人均受系爭刑事判決認定為有罪，其中原告陳文章、陳德恩共同犯行為時（89年5月17日）山坡地保育利用條例第34條第1項之非法使用罪，分別處有期徒刑4年6月、1年10月，各減刑為2年3月、11月（本院卷一第217頁），而原告陳高秀淑共同違反在公有及他人山坡地內，不得擅自從事廢棄物處理之規定，處有期徒刑2年、緩刑4年確定在案（本院卷一第178頁），原告3人對於上開刑事確定判決認定之事實均無爭執（本院卷二第187頁），足見系爭土地上大量廢棄物，確係由原告陳文章等9人共同違法傾倒、堆置，應堪認定。嗣被告派員於104年6月23日至上開原告陳文章所竊佔供他人傾倒、掩埋廢棄物之山上段1134-20、1134-21、1134-22地號等3筆土地進行開挖，發現該地仍掩埋大量系爭廢棄物，其中一處發現線狀電路板，經檢測屬有害事業廢棄物，被告遂於104年10月8日以前處分命原告陳文章提出清理計畫並清除完畢，陳文章不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，未提起行政訴訟，故前處分業已確定，因陳文章未提出清理計畫且未繳納代履行費用，被告依法移送臺南分署執行，惟臺南分署審認依最高法院97年度台上字第472號刑事判決內容，污染行為人非僅陳文章1人，尚有高秀淑等8人，處分書所載受處分人應為該刑事判決之義務人全體，以109年9月11日函通知被告撤回執行程序並重作新處分，被告遂於109年10月6日撤回執行程序，依本案相關刑事判決資料重新認定，於113年1月11日對原告陳文章等9人作成原處分等情，有被告行政簽呈暨調查報告（本院卷一第273至304頁）、前處分暨前訴願決定（本院卷一第307至309、315至319頁）、被告104年12月10日函（本院卷一第321至324頁）、臺南分署109年9月11日函（本院卷一第417頁）、被告109年10月6日函（本院卷二第151頁）、原處分（本院卷一第421至423頁）附卷足憑。是被告所為前處分僅命單一義務人之原告陳文章負廢棄物清理責任，而未包含其他共同污染行為人，核與上揭環保署107年11月23日環署廢字第1070096090號函釋意旨及法務部行政執行署107年11月28日函釋意旨有違，為免造成重複執行致生國家賠償之風險，被告撤回前處分執行程序，並重新審酌本案刑事判決相關資料，作成原處分命全體義務人共9人（包含原告陳文章、高秀淑、陳德恩3人）依廢棄物清理法第71條第1項規定提出清理計畫並清理完畢，作為日後廢棄物清理所需代履行費用之依據，於法並無違誤。

3.原告雖主張：原處分內容簡略，僅記載依據刑事判決，然未附刑事判決內容，無從悉知原處分之依據為何，其事實及理由記載並不明確云云。然按行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條及第96條第1項固有明文。前揭條文規範目的在於使處分相對人得明確暸解行政處分之事實、理由及所據法令，而非要求行政機關將相關之法令、事實或採證認事之理由等鉅細靡遺記載。本件原處分（本院卷一第421至423頁）之主旨欄已明確記載有關系爭土地棄置廢棄物一案，依廢棄物清理法第71條第1項規定，限期命原告提出清理計畫及完成清理之意旨，且說明欄載有系爭刑事判決、被告於104年6月23日開挖及廢棄物檢測結果，並依臺南地院89年度訴字第592號刑事判決、88年度訴字第1210號刑事判決內容詳述原告陳文章成立象大公司（涉案人員包括原告高秀淑、原告陳德恩、楊文宗、張文玉、羅來枝及蔡漢忠等6人），於84年間起於系爭土地傾倒廢棄物，並由陳榮貴、邱志忠駕駛挖土機從事垃圾掩埋之工作相關事實，足見原處分於主旨欄已載明案由、法令依據及限期提出清理計畫、完成清理之義務，說明欄亦詳載行為人之違規行為及刑事判決、開挖結果等相關事證，更載明逾期不履行者將估算代履行費用並移送行政執行，客觀上足以使原告瞭解原處分之事實、理由及其法令依據等重要內容，且不影響其提起行政救濟，難認有漏未記載之處分不明確情形，核無違反行政程序法第96條第1項第2款處分明確性原則。原告上開主張，並無可採。

4.原告又主張：被告於97年12月25日刑事判決確定後，遲至113年1月11日方作成原處分，依行政程序法第131條規定，已罹於5年時效云云。惟按廢棄物清理法之立法目的係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，此觀該法第1條條文即明，立法者為達成該立法目的，同法第71條第1項規定，係為規範廢棄物非法棄置而設，採「污染者負責」原則，認污染者不單僅應對現存的環境污染狀態負擔，對於由其行為所可能對環境造成威脅之情狀，亦應事先加以預防。所謂「污染者」，係指其行為導致污染的人，即生產經營者、受託清除處理廢棄物者等行為人，而「污染」就本條而言，係指「廢棄物未妥善清理」或「造成環境污染」之情形。又廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害狀態為目的，不具裁罰性，並非行政罰。而主管機關依此規定所賦予之權限，作成命清除處理之處分，性質上亦與公法上請求權之行使有別（最高行政法院108年度判字第68號判決、104年度判字第663判決意旨參照）。查原告於竊佔、使用系爭土地期間，私設廢棄物處理場，提供土地供自己及他人傾倒、堆置廢棄物，致系爭土地遭回填大量廢棄物，被告認原告所為廢棄物非法棄置於系爭土地之行為，依廢棄物清理法第71條第1項規定，應負清除處理之責，自屬有據，業如上述。又被告以原處分限期命原告提出清理計畫並完成清理，核其義務內容係以除去因違法所生危害狀態為目的，原告為系爭土地之污染行為人，有除去環境污染狀態及恢復土地原狀之責任，非對原告過去違反行政法上義務行為所為非難，性質上為管制性不利處分，只要系爭土地污染狀態仍持續，被告即依同法第71條第1項規定所賦予之權限，作成命原告等污染行為人限期清除之處分，並無行政程序法第131條第1項公法上請求權之適用。原告上揭主張，顯有誤會，實不足採。

5.另原告主張：被告於104年10月8日以前處分對原告陳文章執行山上段1134-20、1134-21、1134-22等3筆土地，本次再於113年1月11日重為原處分，屬重複處分，超過行政執行法第7條規定之5年時效云云。惟按行政執行法第7條第1項規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行；其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」上開規定乃係處分確定後、或經通知限期履行文書屆期後，有關執行期間之限制，與原處分之作成是否適法無涉；況本件原處分作成日期為113年1月11日，迄今未滿5年，自無上開行政執行法第7條規定之適用。再者，行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂觀念通知、重複處分與第二次裁決等型態（最高行政法院109年度上字第900號判決意旨參照）。所謂「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體。而所謂「重複處分」者，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，其性質應僅屬觀念通知，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體（最高行政法院109年度上字第900號判決意旨參照）。又「第二次裁決」指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更先前處分即所謂第一次裁決之事實及法律狀況，如有任何變更則非第二次裁決而為全新之處分（吳庚著行政法之理論與實用增訂7版第317頁參照）。經查，被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，以前處分命原告陳文章限期清除廢棄物，因陳文章逾期未清除，被告再以104年12月10日函命陳文章繳納預估代履行費用6,310萬元，陳文章仍逾期未繳，經被告以105年2月19日函移送臺南分署行政執行，經核上開移送執行程序，均未超過行政執行法第7條規定之5年期間。又臺南分署109年9月11日函知被告，依環保署107年11月23日環署廢字第0000000000號函釋意旨，處分書所載受處分人應為義務人全體，請被告追加原告高秀淑等人為本案共同行為人，另作新行政處分等語，被告遂於109年10月6日撤回執行，復於113年1月11日作成原處分，均如上述。衡諸原處分命全體清理義務人（含原告3人）清理範圍乃共20筆地號之系爭土地，與前處分僅命原告陳文章1人、清理範圍亦僅上開3筆地號土地，均不相同，已有增加新的規制效果，自與前處分作成後重為內容完全相同之重複處分不同，且參酌原處分說明欄之記載，被告係以系爭刑事判決為認定事實之依據，重新為實體審查，而認原告陳文章等9人均為系爭土地之污染行為人，自係全新之行政處分，能獨立為行政爭訟對象，並為新的執行名義而另開啟行政執行程序。從而原告主張原處分為重複處分，有違行政執行法第7條規定云云，洵無可取。

六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料均經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，自無一一論述之必要。

七、結論︰原告之訴無理由。中　　華　　民　　國　　114 　年　　6 　　月　　10　　日審判長法官 孫　國　禎法官 曾　宏　揚法官 林　韋　岑以上正本係照原本作成。

一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。

二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）

三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　6 　　月　　10　　日書記官 鄭 郁 萱