國家賠償

理 由

本件上訴人主張：伊為進口巧克力之貿易商，平日從比利時國︵下稱比國︶進口相關巧克力產品，比國於民國八十八年一月十九日至同年月三十一日發生戴奧辛污染事件係一家 Verkest油脂廠使用含有高濃度戴奧辛之動物脂肪，供應予飼料廠致生污染。而伊從比國進口如原判決附件︵下稱如附件︶二編號一至五之巧克力製造及進口日期均在上開事件發生之前，無受戴奧辛污染之可能，附件編號六、七之二批巧克力雖分別於八十八年一月十一日、同年五月五日進口，惟製造日期係八十七年十二月七日、八十八年四月六日，均無受戴奧辛污染之虞，比國製造商及原料廠商亦提供無污染之證明書。被上訴人所屬消保官黃鈺生於八十八年六月十四日電話聯絡伊時，伊已告知上情，同時傳真比國政府出具之無污染證明文件及進口報價單。詎被上訴人未經確實調查，竟於八十八年六月十四日對媒體發布伊進口之巧克力產品有受戴奧辛污染之虞，致各賣場聞此訊息極為恐慌，要求伊立即下架退回或回收，造成退貨產品無法保存而變質。被上訴人嗣於八十八年六月十五日以台八十八消保督字第○○七六○號函，指稱伊進口之巧克力產品有受戴奧辛感染之虞，依消費者保護法︵下稱消保法︶第十條規定，命令伊立即自販售點下架、停止銷售，及對已經出售之商品立即成立回收管道，接受消費者退貨還款，惟行政院衛生署於八十八年七月九日以衛署食字第八八○三六三九號函通知，八十八年一月十五日以前自比國進口之禽畜產品，准予恢復上架販售。被上訴人於接獲上開函件，竟拒絕對媒體更正說明伊進口之巧克力產品未受污染，致消費大眾無法恢復信心，造成伊嚴重損失。被上訴人所屬公務員顯違反消保法第三十三條第一項、第三十八條及消保法施行細則第三十一條第二項規定，侵害伊之權益，因而受有貨物損失新台幣︵下同︶九百五十一萬五千二百七十四元、倉儲費用五十七萬元、專櫃遭撤櫃及資遣員工損失九十八萬二千零三十六元、營業損失七十八萬二千九百六十六元、垃圾處理費用二十七萬元、回收費用一百四十一萬六千六百五十元、律師費用七萬元、非財產上商譽損失三百萬元，合計一千六百六十萬六千九百二十六元。伊乃依國家賠償法第二條第二項、民法第一百九十五條第一項規定，申請被上訴人協議賠償未果等情，求為命被上訴人如數賠償，並加付法定遲延利息，暨刊登如附件一所示道歉啟事之判決︵超過一千三百五十三萬六千九百二十六元本息及刊登道歉啟事之請求，經第一審判決上訴人敗訴，未據其聲明不服，已告確定︶。被上訴人則以：本件污染事件發生後，世界各國均採取緊急措施，對比國相關產品要求停止進口及下架回收，國內新聞媒體於八十八年六月六日已刊登有關比國生產肉品遭污染之報導，我國駐外經濟機構亦紛紛函知經濟部、行政院衛生署及伊等機關，故上訴人之商品下架，與伊於八十八年六月十四日發布警訊並無因果關係。又經濟部於八十八年六月八日、十一日公告暫停自比國進口相關乳製品一百一十八項，伊為求慎重，於發布新聞稿前，先於八十八年六月十日指派消保官參加經濟部召開之﹁研商感染戴奧幸之禽畜產品進口相關事宜﹂會議，請經濟部提供可能進口受污染比國乳製品之廠商名單，且緊急與經濟部、行政院衛生署相關部會聯繫，取得資料後綜合研判，認為確有損害消費者生命、健康、安全之虞，確已盡查證及注意之能事，並在各進口廠商、超市已自動將相關產品下架，相關主管機關、立法委員郝龍斌公布疑受污染之產品名單後，始於八十八年六月十四日向媒體發布警訊，指明八十八年一月以後進口之比國乳製品有可能受感染，上訴人提出之無污染文件，係比國原文，又未經我國駐外機關認證，伊於考量﹁時間急迫﹂、﹁人民生命健康﹂及﹁業者個人商業利益﹂等因素而發布警訊之措施，完全符合比例原則及平等原則，並無國家賠償法第二條第二項規定之情事。嗣伊於八十八年六月十五日依經濟部之公告，發函要求上訴人將巧克力產品下架停止銷售，僅係勸導上訴人履行義務，屬行政指導，並無侵害上訴人之權益。伊既無不法侵害上訴人之權益，自無依民法第一百九十五條第一項後段規定，有對媒體更正、說明上訴人進口之巧克力無受污染之義務等語，資為抗辯。原審依審理之結果，以：查比國於八十八年一月十九日至同年月三十一日發生戴奧辛污染事件，當時尚不知問題出在戴奧辛，迨四月二十六日經化驗證實出於戴奧辛之污染，五月二十六日化驗證明用以孵化雞隻之雞蛋被戴奧辛污染，五月二十八日比國政府建議雞肉與雞蛋應停止公開銷售，並建議消費者不要食用比國所產之雞肉或雞蛋，經比國政府實施鑑定程序，始解除未受污染廠商之禁令，恢復生產或屠宰牲口，至六月八日一份完全未受污染禽肉製造廠名單出爐等情，有比國貿易協會駐華辦事處之新聞稿內附有關比國政府所採取的措施、戴奧辛污染始末可稽。又歐洲聯盟國家︵下稱歐盟︶執行委員會於八十八年六月四日下令比國禁止所有已被證實感染戴奧辛致癌物質，包括雞隻、雞肉、雞蛋、蛋製品及含超過百分之二蛋成份之食品、提煉脂肪、動物性蛋白質等加工產品以及動物飼料等原料及產品於比國市場上銷售；其餘如美國、加拿大、德國、波蘭、韓國、法國、馬來西亞、菲律賓等國先後採取禁止比國相關產品進口之措施，我國駐比國代表處經濟組於八十八年六月五、六、七日將上開比國戴奧辛污染事件及歐盟執行委員會所採取禁止比國相關產品銷售之措施，通知經濟部、經濟部國際貿易局等情，亦有我國駐外比國代表處經濟組及駐各國辦事處函件足憑。而上開污染事件之消息，經國際媒體傳播，我國新聞媒體於八十八年六月六日至十二日亦多所披露，有八十八年六月六、八、九、十二日自由時報、聯合晚報、經濟日報、民生報剪報多紙可稽。而比國貿易協會駐華辦事處直至六月十日始舉行記者會發布新聞稿，宣佈污染事件之源由及查驗情形，有該辦處事之記者會通知及新聞稿足憑。又我國經濟部於八十八年六月八日以經︵八八︶貿字第八八八九二○二○號公告：自即日起自比國進口蛋製品、乳製品、動物油脂、禽畜製品及動物飼料等七十七項貨品；同年六月十一日以經︵八八︶貿字第八八二六○六一三號公告：﹁自即日起續增加自比國進口糖果、糕餅、相關乳製品等四十一項，總計公告禁止比國之一百一十八項相關製品進口，亦有經濟部公告及暫停自比國進口貨品明細表各二件可按。則比國因少數飼料廠受到戴奧辛污染，致該國產製之商品有受到戴奧辛污染之虞，至八十八年六月十一日止，該國確定受到污染之商品範圍為禽類及蛋製品，至於牛、豬部分是否受到污染，尚在檢驗中，無法確定戴奧辛污染之明確範圍。次查，上訴人乃進口巧克力產品之貿易商，自比國進口如附件二編號一至七之巧克力，其中編號一至五之巧克力，製造及進口日期均在發生污染之前，並無受到戴奧辛污染之可能；編號六、七之巧克力分別於八十八年一月十一日、五月五日進口，亦有兩造所不爭之進口報單可按。而上訴人進口之巧克力，成份有可口亞、奶粉、可口奶油，此有公爵巧克力扣案可稽，上訴人進口之巧克力既為使用乳製品之衍生商品，參照前開比國貿易協會駐華辦事處之新聞稿內容、世界各國之禁止比國商品進口之範圍，以及我國經濟部於六月八日、十一日公告暫停進口之貨品明細，則上訴人於八十八年一月十一日、五月五日自比國進口之巧克力，確實滋生是否受戴奧辛污染之疑慮。按如危害國家安全或對公共安全之保障有妨害時，主管機關得暫停特定國家或地區或特定貨品之輸出入或採取其他必要措施，此觀貿易法第六條第一項第二款規定自明。是主管機關遇有前開情形時，自有裁量暫停特定國家或地區或特定貨品輸出入之權限。本件污染事件自八十八年一月間發生，至六月初始為世界各國所知悉，同年六月十一日比國對於污染範圍尚未確定，參酌世界各國對於比國商品禁止進口之範圍，因時間之經過而增加，足見世界各國對於戴奧辛污染危害之恐懼。經濟部參酌各國採取之措施，於八十八年六月八日、六月十一日召開會議後作出暫停比國相關商品進口之公告，並將乳製品列於禁止之列，此係經濟部依貿易法第六條之法律授權所為通案性之裁量行為。上訴人雖稱被上訴人之法定代理人亦為經濟部長，被上訴人有利用不當壓力迫使經濟部將巧克力增列為暫停進口之項目云云，惟查經濟部與被上訴人為不同機關，各有不同職掌，各自依法執行職務，況且當時之經濟部長為王志剛，被上訴人之主任委員係劉兆玄，並非同一人︵上訴人誤認二者法定代理人均係林信義︶，縱各機關首長恰為同一人，亦不容等同併論。況依上訴人提出國際貿易局之簽呈觀之，係由國際貿易局就暫停自比國進口蛋製品、乳製品、禽畜產品、動物油脂及動物飼料乙案上簽呈，並非被上訴人簽請而為，經濟部縱邀集各相關部會表示意見，之後，依法律授權範圍而為暫停進口之裁量行為，仍屬經濟部依職權而為，尚難謂與被上訴人有任何關連。上訴人復未舉證以實其說，其上述之主張，自不足採。且我國媒體於八十八年六月六日起即就比國戴奧辛污染事件多所報導，國內各大賣場、量販店、百貨公司於六月八日前即已將比國相關乳製品等產品下架、停止銷售、已出售貨品可退貨之事實，亦有八十八年六月八日聯合晚報、六月九日經濟日報及民生報可稽。足見我國消費市場上之各賣場早於六月十四日被上訴人發布新聞稿前，即因國內媒體之報導，而將比國產製、進口相關乳製品下架、停止銷售，並非被上訴人於六月十四日公布新聞稿後而為，故各賣場之停止銷售行為與被上訴人發布之新聞稿，二者間並無相當因果關係。又經濟部於八十八年六月十日下午三時召開﹁研商感染戴奧幸之禽畜產品進口相關事宜﹂會議，被上訴人亦派員參加，會中由經濟部標準檢驗局提供可能進口遭受戴奧辛污染之﹁八十八年一至五月比國進口乳製品廠商及商品名冊﹂，嗣被上訴人於同年月十三日由消保官黃鈺生與包括上訴人在內之相關進口商洽詢，並至各大賣場察看，於同年月十四日始發布新聞稿等情，有被上訴人對歐洲禽畜進口產品戴奧辛事件處理、八十八年一至五月比國進口乳製品廠商名冊可稽，且經證人黃鈺生證述屬實。又依消保法第三十三條、第三十六條、第三十七條、第三十八條規定觀之，消費者保護之中央或地方主管機關，認為企業經營者提供之商品有﹁損害消費者權益之虞﹂時，應進行調查法定程序，並於調查後公開調查經過及結果，即藉由謹慎之調查程序，兼顧﹁保障消費大眾之衛生健康﹂及﹁企業者之經營﹂兩種法益。但當商品對消費者﹁已發生重大損害或有發生重大損害之虞﹂，立法者使用﹁情況危急﹂之不確定概念，實係權衡上開法益，認為前者之保護應優先於後者，因而制定消保法第三十七條規定，主管機關除命企業者限期改善、回收或銷燬外，並﹁應﹂立即在大眾傳播媒體公告企業者之名稱、地址及商品，提醒及促使消費者注意，以達﹁即時﹂保障消費者權益，避免發生重大損害之目的。則於時間緊迫及情況危急時，主管機關無從踐行消保法第三十三條之事前調查程序，否則將無足以達成﹁即時保障消費者權益﹂之旨趣。本件污染事件於八十八年六月上旬經國際及國內媒體披露，為消費大眾所周知及恐懼，我國經濟部於同年六月八日、十一日緊急公告暫停進口比國之一百一十八項商品，惟針對之前已進口之比國相同品目之商品，應如何提醒及防止消費者購買及食用？衡酌比國對於污染之範圍亦不明確，且參照世界各國對於比國乳製品亦在禁止進口之列，而戴奧辛危害人體健康之程度相當重大，足見當時比國產製、已進口流通至市面上之乳製品，的確有引發我國消費者重大損害之虞之高度可能性，並處於時間緊迫及情況危急之情狀，依上說明，被上訴人為搶得促使消費者注意之機先，情況殊有不同，自無從期待被上訴人踐行消保法第三十三條調查程序；況政府機關各有職掌範圍，有關商品進口之檢驗事務、調閱商品之進口報單及製造日期等文件，屬於經濟部標準檢驗局之職掌範圍，並非被上訴人之職掌範圍，是被上訴人於危急情況，因而信賴主管機關經濟部標準檢驗局於六月十日提供之﹁八十八年一至五月比國進口乳製品廠商名冊﹂及含上訴人進口之巧克力在內之商品清單，未另自行調閱相關文件，僅由消保管黃鈺生電話洽詢確定上訴人確有進口上開商品，即逕行發布上訴人進口之巧克力有受戴奧辛污染之虞，尚難認有違法之情事。上訴人雖曾提出由比國聯邦社會事務、公共衛生與環境部出具之﹁無污染證明﹂，惟該證明書為原文，未經我國駐比國外交機構認證，被上訴人無法即時於形式上判斷其真正與否。且衡酌當時比國對於戴奧辛受污染之範圍亦不確定，應由該國何機關出具商品未受污染之證明書始具有證明力，均處於混沌不明之狀態，則上訴人於八十八年六月十四日傳真予被上訴人參考之證明書，縱令被上訴人命上訴人提出中譯本，亦無從確定實質內容真正與否，且上開證明書係由比國聯邦社會事務、公共衛生與環境部出具，並非由比國主管當局﹁中小企業暨農業部﹂核發之健康證明，縱令上訴人提出之上開證明書形式上為真正，因並非比國貿易協會駐華辦事處公布之檢驗單位所出具，其實質內容亦不足信憑。又查，上訴人進口之巧克力，均列於經濟部標準檢驗局提供之名單上，其提出之無污染證明又不足信憑，則於情況危急下，被上訴人未調閱該相關商品之進口報單，並於發布之新聞稿標明：﹁自比利時輸入﹃可能﹄遭受污染的乳製品清單﹂，提醒消費者注意產品之標示及製造日期，應屬為保障消費大眾健康安全而採取之必要措施。至於被上訴人雖有確定其他廠商之商品在八十八年一月前製造之情，或係因該廠商提供形式上即時足資確定製造日期之文件，惟審酌當時危急程度，致無暇就上訴人之進口商品調查各個製造日期，尚難謂被上訴人有違平等原則。又消保法施行細則第三十一條第二項固規定主管機關依本法第三十三條、第三十八條規定，公開調查經過及結果，應先就調查經過及結果讓企業經營者有說明或申訴之機會，惟本件污染事件之危急情況，已如前述，被上訴人無從踐行消保法第三十三條之事前調查程序，否則將無足達成﹁即時保障消費者權益﹂之旨趣，自無適用消保法施行細則第三十一條第二項規定應給予上訴人說明、申訴機會之餘地。被上訴人為保障消費大眾之安全，於危急情況下，未調閱上訴人進口商品之進口報單、製造日期文件，信賴經濟部標準檢驗局提供之廠商名冊及商品清單，即於八十八年六月十四日發布新聞稿提醒消費者注意相關商品之標示及製造日期，尚難認為有何不法之情事。按所謂﹁行政處分﹂，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；而所謂﹁行政指導﹂，為行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為，行政程序法第九十二條第一項、第一百六十五條分別定有明文。上訴人就被上訴人八十八年六月十五日台八十八消保督字第○○七六○號函曾提起訴願、再訴願及行政訴訟，亦經最高行政法院九十年度裁字第五二三號裁定認定被上訴人本於消費者保護監督機關之職責，所發上開函文請上訴人依消費者保護法第十條第一項規定，立即進行相關回收、退款作業，目的在促請其配合政府政策，採取必要之處置，以免受罰。至所稱如未能將相關產品回收，被上訴人將移請主管機關依消費者保護法規定予以查處等語，亦屬建議、勸導之性質。核其性質應認係其職權範圍內，為實現一定之行政目的，以建議、勸導之方法，促請上訴人為一定作為之行政指導，並非行政處分，有上開確定裁定可按。是上開函文性質上屬於行政指導甚明。上開函文雖為行政指導，而非行政處分，惟性質上係被上訴人執行公務之行為，並無疑問。被上訴人為消費者保護之中央主管機關，依據消保法第三十七條之授權發函要求上訴人依同法第十條規定所為盡其防止危害發生之義務，於法有據，核無任何違法之情事。末查，被上訴人於八十八年六月十四日發布新聞稿之行為既不具有違法性，並非侵權行為，自不負有說明上訴人進口巧克力未受污染之義務。且遍查消保法相關規定，並無中央主管機關依消保法第三十七條公布企業經營者之名稱、地址及商品後，有再對大眾傳播媒體更正說明之義務，尚難謂被上訴人負有更正說明之義務。又上訴人自比國進口巧克力商品，屬於供人食用之食品，該商品是否得於消費市場上銷售，屬於行政院衛生署之職掌範圍，行政院衛生署於八十八年七月十九日以衛署食字第八八○四五○六八號函通知上訴人所進口之產品，若係八十八年一月十五日以前所製造者，同意恢復上架；若係八十八年一月十五日以後生產者，應提供原產國官方出具之未受戴奧辛污染之衛生證明，經行政院衛生署認定後，始可恢復上架販售；之後，該署於同年十月二十日以衛署食字第八八○五一一二七號函准許上訴人進口之巧克力產品恢復上架銷售等情，有上開函文足稽，益徵上訴人進口之巧克力是否得於消費市場銷售，非屬上訴人之職掌範圍。上訴人請求被上訴人履行對媒體更正說明上訴人進口之巧克力無受污染得以販售之義務，即屬無據。綜上所述，被上訴人於八十八年六月十四日發布新聞稿、同年六月十五日所發台八十八消保督字第○○七六○號函及未於事後對媒體更正說明上訴人進口之巧克力未受戴奧辛污染得以販售，均不具有違法性。從而，上訴人依國家賠償法第二條第二項、民法第一百九十五條第一項之規定，請求被上訴人賠償一千三百五十三萬六千九百二十六元本息及刊登道歉啟事，均無理由，不應准許。並說明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，對於本件判決結果不生影響，毋庸逐一論述。爰維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴，經核於法並無違誤。上訴論旨，仍就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決不當，求予廢棄，非有理由。據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　五　　　月　　 十三 　　日最高法院民事第二庭審判長法官 曾　桂　香法官 劉　延　村法官 劉　福　聲法官 黃　秀　得法官 陳　重　瑜右正本證明與原本無異書 記 官中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　　五　　　月　　二十五　　日Ｑ