徵收補償及返還不當得利

事實及理由

一、爭訟概要:原告所有高雄市三民區長明段495地號土地（應有部分各為166/10000，下稱系爭土地）屬園道用地，位於○○市○○區○○路範圍内，現況為部分作路橋供通行使用。原告以民國113年1月19日請求書就系爭土地向被告請求補辦徵用，並給付使用補償金及不當得利金額等語。案經被告以113年1月29日高市府工新字第11300402700號函（下稱113年1月29日函）復原告略以：「……三、經查旨揭土地 為園道用地，現況為民族路橋使用，該路橋已供公眾通行歷經數十年之久･･･屬因時效完成而具公用地役關係之既成道路，依前述判決意旨，旨揭土地應繼續維持通行，且無公法上不當得利請求權存在。

四、又本市已供公眾通行而土地產權仍為私有之既成道路甚多，其徵收補償所需之經費甚為龐大，鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，故本府將俟中央統一訂定補償標準或辦法後，即時檢討辦理，請諒察。……」等語，原告不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰(一)主張要旨︰

1、系爭土地早於44年即依高雄市「實施本市都市計畫分區計畫」計畫書內道路編號表編定為道路用地，又依65年公告實施之「本市原都市計畫公共設施保留地通檢討變更案」，所載「園道1號」為民族路段，故系爭土地使用分區自44年起，即編定為「園道（園林大道）」並作為道路使用迄今。另依附圖可明顯判斷系爭土地自1945年（民國34年）迄今，座落位置均位於「園道（園林大道）」使用分區內，且於民族陸橋之使用範圍內做為道路使用，未曾改變，可證系爭土地早已經被告依都市計畫法編定公告為道路用地，並違法開闢為道路及路橋等公共設施。其次，系爭土地上雖自34年即有跨越鐵路之陸橋，惟現存既有之陸橋係65年始興建完成，並符合被告65年5月10日高市府工都字第033856號「本市原都市計畫公共設施保留地通盤檢討變更案」之計畫內容，故系爭土地並非既成道路而係都市計畫細部計畫之道路。系爭土地長年為被告違法未經徵收補償即無償作民族路陸橋之基地使用，而鐵路地下化後，被告再次就前開土地進行工程施作變更該土地上之道路構造物，並規劃為大眾捷運黃線之路線，故被告於109年又就系爭土地上另為都市計畫變更，並興建新的道路設施，但仍未通知土地所有人及依法給付補償。被告未依已公告實施都市計畫細部計畫徵收補償系爭土地，自屬違反都市計畫法及土地徵收條例。

2、參照司法院釋字第747號解釋，行政機關及司法審判機關不得藉口欠缺明文依據而否准人民補償之請求。應併強調者，該解釋所指土地徵收條例第57條第1項，就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，漏未規定部分，僅須類推適用同條第2項，即可得出應賦與土地所有人地上權徵收請求權之結論。理由在於土地徵收條例第57條第2項既然就需用土地人因興辦第3條規定之事業，而穿越私有土地之上空或地下，致該私有土地不能為相當使用之情形，明定土地所有人得請求需用土地人徵收土地所有權，則就同條第1項所定類似但較輕微之情事，類推適用該條第2項規定，賦與人民請求需用土地人徵收地上權之權利，不僅可以搭配該條第1項已賦與需用土地人得協議取得地上權及協議不成時得徵收取得地上權之文義，亦屬契合該條第1項所蘊含國家僅得有償使用人民財產之立法意旨。更何況被告已依法於都市計畫細部計畫分區使用公告系爭土地為道路用地，並在系爭土地上依都市計畫興辦道路及路橋等公共交通設施，長期占用原告之土地，被告迴避土地徵收補償法定義務，並違法占用系爭土地，被告雖未依法徵收系爭土地，惟事實上已經依都市計畫細部計畫公告，並興建交通道路公共設施，應符合土地徵收條例第19條及第57條規定。退步言，被告已公布捷運黃線計畫，並穿越系爭土地使用地下部分，依土地徵收條例第57條第1項規定，被告亦應準用徵收所有權之規定，徵收地上權。至於司法院第400號解釋，與本件事實不同，系爭土地已經被告依都市計畫細部計畫公告為道路，並非既成道路，被告以「欠缺經費」、「全國通例」為由，與本事例不符。

3、原告請求權基礎為：行政訴訟法第5條第2項、第8條第1項、土地徵收條例第57條第2項、都市計畫法第48條、憲法第15條、司法院釋字第747號解釋。 (二)聲明︰

1、訴願決定及原處分（被告113年1月29日函）均撤銷。

2、被告應就原告所有系爭土地應有部分擬定徵收計畫，報請內政部徵收。

三、被告答辯及聲明︰(一)答辯要旨︰

1、系爭土地目前之使用類別為「園道用地」，其現況為市區道路（即○○市○○區○○路），部分土地上方並存有民族路橋，民族路全寬60公尺，為省道系統中「台1線」之部分路段，屬「主要聯外幹道」，均供不特定公眾通行使用。民族路至遲於34年間即已存在，且當時即屬供不特定公眾通行之狀態，歷任所有權人均未阻止，嗣於76年間拓寬至現有寬度（60公尺），供公眾通行歷經數十年之久，期間未曾中斷，並為原告所自認，因此，參照最高行政法院92年度判字第1124號判決意旨，系爭土地經類推適用民法第770條規定，自34年間起算20年，至遲於54年間即完成時效而具公用地役關係，故系爭土地已該當司法院釋字第400號解釋揭示之公用地役關係成立要件，所有人就所有權之行使即應受限制。況原告係至102年7月16日始買賣取得系爭土地應有部分，原告繼受取得所有權之48年以前，系爭土地即已完成公用地役關係時效，原告自應繼受該公用地役關係之拘束。再者，原告於買受系爭土地前，本即應主動自行瞭解土地使用狀況，而系爭土地不僅絕大部分面積坐落於民族路上，且任何人均得自免費公開官方網頁「高雄地籍圖資服務網」，查得該筆土地之使用分區為「園道用地」，是依當時客觀資訊，任何人均可輕易得知，系爭土地乃供不特定公眾通行使用之道路，原告等既仍同意購買，自應受前手所有權關於公用地役關係限制之拘束。

2、系爭土地至遲於西元1936年日據期間（民國25年）即已作道路使用，嗣日本政府搭建鐵路，並為橫跨地面鐵路、銜接南北向交通，至遲於西元1942年間，已有建設並於地形圖標示「高雄陸橋」，後續美軍繪製地圖、中華民國政府遷臺後繪製地圖、公路路線圖、高雄市街圖等，亦均有「民族一路」、「高雄陸橋」之圖示；另依西元1958年之「最新高雄市街圖」圖例，可知民族路當時即為「已成道路」；西元1969年之「高雄市舊航照影像」更清楚顯示車輛於民族陸橋通行往來之影像。綜覽上述圖資，可證系爭土地坐落位置距今88年前即已供不特定公眾通行，歷任所有權人均未阻止，坐落系爭土地上方之陸橋亦確係日據時期即已存在，並非被告新興開闢之公共設施，且搭建陸橋亦無變更原本「供不特定公眾通行」之使用目的，並無影響系爭土地成立公用地役關係。再者，民族陸橋於64、65年間之改建，依據實務見解，並無變更不特定公眾通行之型態，非屬新開闢或興辦公共事業之行為，土地所有權人均有義務容忍主管機關對既成道路之改善、維護行為，原告繼受取得系爭土地，自應同受拘束。

3、司法院釋字第747號解釋之標的為土地徵收條例第57條第1項規定，係針對需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，有新發生公共設施需穿越私有土地之上空或地下之必要，致土地所有權人新形成特別犧牲之情形。系爭土地坐落之民族路，於中華民國政府來臺之前即已供不特定公眾往來通行，長年如此使用而形成公用地役關係，屬既成道路，並非被告新闢而來。原告雖爭執「系爭土地經規劃作為捷運黃線」，惟捷運黃線可能行經系爭土地坐落之民族路段為Y10站，但Y10站目前未有經發包、核可之設計圖，用地範圍尚未詳細規劃、未經測量，尚無法確定是否使用系爭土地，日後時縱確有使用之必要，亦將由捷運工程局依法辦理所需程序，目前尚無土地徵收條例第57條「需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下」之前提事實，原告無得於現階段請求徵收之餘地。爰此，系爭土地初始即非被告為供公眾通行而新設開闢，原告取得應有部分後，被告亦無興辦事業計畫之行為，原告並無新生特別犧牲，顯與土地徵收條例第57條第1項規定不符，自無適用釋字第747號解釋之餘地，原告不得引為請求權基礎。

4、被告並無興辦土地徵收條例第3條規定事業之事實，與同條例第57條第2項前提要件不符，另該條文亦有明定，所有權人得提出請求徵收之期間，限於「自施工之日起至完工後1年內」，惟至今為止，尚無任何行政機關於系爭土地開始施作捷運黃線工程，土地徵收條例第57條第2項規定，不得作為原告請求權基礎。又實務上多數見解認為司法院釋字第747號、第440號、第400號等解釋，均無賦予人民得就既成道路逕為請求國家徵收之公法上權利。另參照臺北高等行政法院111年度訴字第1412號判決，可知原告亦不得逕以憲法第15條規定，為請求徵收系爭土地之依據。

5、原告所有之應有部分，係買賣自前手黃瑪琍繼受取得、黃瑪琍亦買賣自前手劉備世繼受取得，而劉備世曾請求被告徵收系爭土地並給予補償，經被告函復認定系爭土地屬既成道路，惟因財政拮据暫未能核發徵收補償，劉備世等人不服、提起撤銷及課予義務訴訟，經鈞院92年度訴字第993號判決駁回；劉備世等人嗣再提起一般給付之訴，請求被告給付不當得利，經鈞院94年度訴字第815號判決駁回，復經最高行政法院97年度判字第95號判決駁回上訴確定在案。是以，原告前二手所有權人劉備世與被告間之前案訴訟，肯認系爭土地具公用地役關係，原告既買賣繼受取得系爭土地應有部分，即應繼受該公用地役關係對於所有權行使之拘束；此外，依據行政訴訟法第214條第1項規定，原告為系爭土地應有部分之權利繼受人，就同一訴訟標的之前案訴訟，於法律上亦應同受確定判決既判力之拘束。 (二)聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰原告請求被告擬定徵收計畫，報請內政部徵收系爭土地應有部分，是否有據？

五、本院的判斷︰(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有系爭土地登記謄本（第21至23頁）、原告113年1月19日請求書（第199至201頁）、被告113年1月29日函（第29至30頁）及訴願決定書（第33至35頁）等附本院卷1可以證明，洵堪認定。(二)經查，原告所有系爭土地應有部分之原所有權人劉備世曾於92年2月20日與其他共有人向被告提出申請，請求依法辦理系爭土地之徵收補償，經被告92年3月4日高市府工新字第0920009425號函否准，劉備世等人不服循序提起行政訴訟，除聲明訴願決定及原處分均撤銷外，並請求被告應訂定期限辦理徵收劉備世等人所有系爭土地，並予補償，經本院以92年度訴字第993號判決駁回劉備世等人之訴，因劉備世等人未上訴而告確定。劉備世等人又於93年11月8日以被告尚未完成徵收程序即於陸橋下方土地以圍牆區隔設置倉庫，供特定人士使用為由，請求被告給付佔用系爭土地期間不當得利之賠償金，仍經被告以93年12月15日高市府工新字第0930063806號函予以拒絕，劉備世等人不服，依公法上不當得利之法律關係，向本院提起給付訴訟，請求被告應給付劉備世等5人各新台幣（下同）4,213.140元及遲延利息，經本院94年度訴字第815號判決駁回，復經最高行政法院97年度判字第95號判決駁回上訴確定在案等情，有本院92年度訴字第993號判決、94年度訴字第815號判決及最高行政法院97年度判字第95號判決等附本院卷1（第241至273頁）可以證明。是以，原告雖繼受系爭土地劉備世之應有部分，然其於本件請求被告擬定徵收計畫，報請內政部徵收系爭土地應有部分，核其請求基礎及依據，與本院前述2案均不相同，其訴訟標的自不相同，故非前案確定判決之效力所及，其提起本件訴訟，尚無不合，被告主張原告為系爭土地應有部分之權利繼受人，依據行政訴訟法第214條第1項規定，就同一訴訟標的之前案訴訟，於法律上亦應同受確定判決既判力之拘束云云，核不足採。　(三)按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第2項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。二、依其所訴之事實，在法律上顯無理由。」第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」準此，人民請求國家為一定之行為，必須以人民對國家享有公法上之請求權（主觀公權利）為前提，若原告之訴，依其陳述之事實，顯無公法上請求權存在時，其訴在法律上即屬顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項第2款規定，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。(四)次按土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業。」第10條規定：「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。（第3項）特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。（第4項）需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例施行細則第15條規定：「徵收案件之申請程序如下：一、需用土地人為中央機關、直轄市或縣（市）政府者，逕送中央主管機關核定。二、需用土地人為中央機關所屬機關者，應經其上級機關核轉中央主管機關核定。三、需用土地人為鄉（鎮、市）公所者，應經該管縣（市）政府核轉中央主管機關核定。四、需用土地人為農田水利會者，應經該管縣（市）政府報經中央目的事業主管機關核轉中央主管機關核定。」依上開規定可知，土地徵收有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者係需用土地人，需用土地人依法請求國家行使徵收權之前，應踐行土地徵收條例第10條及第11條之法定先行程序後，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關公告，將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，以完成徵收程序。(五)又按人民之財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟該條規範意旨，主要在確保個人依財產之「存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能，此存續保障係在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，尚無從據此導出人民有請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；且依土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條等規定，所謂土地徵收係指國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。再者，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人（所有權人）間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條、第57條第2項或第58條），無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101年度判字第465號、112年度上字第402號判決意旨參照）。又土地徵收條例第13條規定之申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，係需用土地機關申請徵收時，辦理土地徵收之法定先行程序，乃係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，亦非賦予人民之請求權。(六)經查，原告主張系爭土地自日治時期（約民國25年間）即遭當時主管機關強制闢為計劃道路，嗣臺灣光復後國民政府接續沿用，並業經被告依都市計畫法編定公告為道路用地，繼續違法開闢為道路及路橋等公共設施而侵害其財產權等語，縱然屬實，然依上述規定及說明，原告並無請求國家機關辦理徵收之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收之權利，且被告未擬具詳細徵收計畫書及檢附相關之圖冊等送請內政部為徵收之核准，乃為被告本身裁量權行使之範圍，原告無權經由行政訴訟請求法院命被告為上開行為。從而，原告以113年1月19日請求書請求需用土地之被告辦理徵用或徵收乙節（處分卷第3至5頁），因原告既無此公法上請求權，則被告以113年1月29日函復原告之文件即非行政處分，訴願決定以原告對非行政處分提起訴願顯非適法，予以不受理，即屬適法處置，乃原告對之提起撤銷訴訟，為不合法且不能補正，至原告聲明第2項提起給付訴訟，併請求被告應就原告所有系爭土地應有部分報請內政部核准徵收，為無理由，均應予駁回。(七)至原告另主張之司法院釋字第747號解釋認為需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收「地上權」之情節，核與本件請求被告徵收系爭土地「所有權」者仍有不同，此於憲法法庭迄今仍未就釋字第747號解釋做出補充解釋前，尚不得逕援該號解釋據為原告本件之請求權基礎。又土地徵收條例第57條第2項規定賦予土地所有權人得請求需用土地人徵收土地所有權乃就需用土地人因興辦事業需穿越私有土地之上空或地下，已需用空間範圍取得地上權，致該土地不能為相當使用之情形為規範，本件並無需用土地人徵收私有土地地上權以興辦事業之情形，自與該條項規定不符，是原告援引司法院釋字第747號解釋、土地徵收條例第57條第2項規定，請求被告向內政部申請徵收系爭土地應有部分云云，自無可採。至原告主張被告已公布捷運黃線計畫，並穿越系爭土地使用地下部分，依土地徵收條例第57條第1項規定，被告亦應準用徵收所有權之規定，徵收地上權云云，與本件請求徵收所有權無關，自無須審究。(八)都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」僅係明文事業機構或政府機關取得供公用事業設施使用之公共設施保留地的方式，與人民得否請求徵收公共設施保留地並無關涉，原告援為請求被告就原告所有系爭土地報請內政部核准徵收之法律依據，應有誤解，亦不足採。 (九)綜上所述，原告並無請求被告向內政部申請核准徵收系爭土地應有部分之公法上權利，從而，被告113年1月29日函復原告請求徵用或徵收之文件，即非行政處分，訴願決定對之不受理，自屬適法，原告訴請撤銷訴願決定及被告113年1月29日函，為不合法，另原告併請求被告應就原告所有系爭土地應有部分報請內政部核准徵收乙節，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，基於卷證使用之共通性及訴訟經濟之考量，爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，一併以判決駁回。又本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

六、結論：原告之訴顯無理由。中　　華　　民　　國　　115 　年　　3 　　月　　19　　日審判長法官 林　彥　君法官 黃　奕　超法官 邱　美　英

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　115 　年　　3 　　月　　19　　日書記官 黃 玉 幸