確認行政處分無效

事實及理由

壹、程序方面本件被告代表人原為花敬群，於訴訟進行中變更為林右昌，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第105-106頁），核無不合，應予准許。貳、實體方面

一、爭訟概要：㈠「變更烏○○市計畫（配合前竹地區區段徵收）案」，前經被○○市計畫委員會（下稱部都委會）99年9月21日第739次會議及100年8月23日第762次會議審決通過，附帶條件規定以區段徵收方式辦理整體開發，並應由原○○縣政府依土地徵收條例第4條規定先行辦理區段徵收。嗣因歷經○○縣、市合併及土地徵收條例修正等因素，致未及於前述會議通過紀錄文到3年內完成開發，案經○○市政府評估本案仍有開發之必要，經報部都委會103年11月11日第839次會議及106年10月3日第909次會議同意延長開發期程至108年9月12日，並經被告以99年10月8日內授營中字第0990808547號函、100年9月9日內授營中字第1000807970號函、103年12月2日內授營中字第1030814291號函及106年11月2日內授營中字第1061121708號函請○○市政府依會議決議辦理後再行報核。㈡○○市政府為辦理○○市烏日區前竹地區區段徵收案，報請被告核定區段徵收計畫書，被告提請107年8月8日土地徵收審議小組（下稱土徵小組）第163次會議審議通過，被告以107年8月28日內授中辦地字第1071305191號函（下稱原處分）核准區段徵收並請○○市政府依前揭會議附帶決議辦理，○○市政府爰以107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告區段徵收該地區土地及一併徵收公私有土地上之私有土地改良物，另以107年10月2日府授地區二字第10702319821號函通知土地所有權人及土地改良物所以權人等，原告等2人所有之○○市烏日區頭前厝段143-74、143-73、143-145地號土地（下稱系爭土地）被納入區段徵收範圍內；另訴外人同心興業有限公司（下稱同心公司）並非被徵收土地所有權人，惟主張○○市政府查估後發給補償費，其為徵收處分之利害關係人。原告及同心公司等3人不服原處分，提起訴願，經行政院以110年7月5日院臺訴字第1100162636號訴願決定，就原告之訴願予以駁回；就同心公司之訴願決定不受理(下稱訴願決定)。原告及同心公司不服，前向本院提起行政訴訟，經本院於111年6月2日以111年度訴字第65號裁定（下稱原裁定）駁回，原告遂向最高行政法院提起抗告，嗣經最高行政法院以111年度抗字第199號裁定駁回其抗告。㈢嗣原告以○○市政府未曾依土地徵收條例第11條規定與所有權人協議價購或以其他方式取得原告所有之系爭土地為由，於111年10月27日向被告請求確認原處分無效，經被告以111年11月23日台內地字第1110057192號函復無行政程序法第111條各款規定無效之情形。原告仍不服，向本院提起確認行政處分無效訴訟。

二、原告主張要旨及聲明：㈠程序事項按行政訴訟法第6條第2、3項、土地徵收條例第11條第1、4、5項規定，原告已於111年10月27日向被告提出請求書確認區段徵收處分無效，經被告以111年11月23日台內地字第1110057192號函否准，故先行程序已完備。㈡需用土地人○○市政府在○○市場正常交易價格與原告（即土地所有權人）就區段徵收之3筆丁種用地為「協議價購之先行程序」，且協議價購程序需以書面記錄作成，以證明所有權人拒絕參與協議或經召開協議價購會議而未能達成協議，且無其他方式取得之證明前，則需用土地人○○市政府不得向被告依據土地徵收條例為徵收土地之申請。㈢原告所有坐落○○市○○區○○○段143-74、143-145、143-73地號（原誤載為143-24，已具狀更正）3筆土地屬丁種建築用地，需用土地人明知此情，竟違法以「公用設施道路用地」之價格逕為價購，違法情事昭然。茲就被徵收之系爭土地在108年10月7日烏○○市計畫主要計畫發布前，係屬丁種建築用地之理由如下：⒈依據系爭土地之土地謄本記載係以下列分割方式進行：⑴143-73地號：分割自143-54地號土地。⑵143-74地號：分割自143-56地號土地，因分割增加143-145地號。⑶143-145地號：分割自143-74地號。⒉76年3月13日143-56地號土地登記在原告名下，也在該地號土地上興建原告所有之124建號建築物。⒊91年5月1日原告持有「經濟部工廠登記證編號00-000000-00」工廠基地為143-56，場址為○○縣○○鄉○○村○○路000巷00弄0號。⒋94年7月19日同心公司持有「經濟部工廠登記證編號00-000000-00」工廠基地為143-56，場址為○○縣○○鄉○○村○○路000巷00弄0號。⒌68年間，134-5、134-6、143-11、143-19、143-23、143-2

4、143-3此7筆土地為丁種與乙種建地；至82年間此7筆土地整合成1筆143-56地號。⒍依據丁種用地之用途，乃工廠及有關工業設施建築使用，因此在一般農業區及特定農業區內之工業建築用地，可以合法蓋工廠，建蔽率為70/100、容積率為300/100。丁種建地價值甚佳，非屬被告與需地機關所言26,200元/坪之低廉價格。⒎再者，內政部於110年9月11日以台內地字第1100265207號函說明二、命○○市政府重新釐清訟爭143-73、143-74、143-145地號3筆土地已列為零星工業區。⒏108年10月7日○○市政府始將被徵收之系爭土地編為「道路用地」。惟被告之徵收處分係107年8月28日作成，107年8月28日系爭土地仍屬○○市土地使用管制編定確定丁種建築用地之時期，焉能以道路用地價格與原告進行價購協議？㈣原告提出異議書向○○市政府地政局人員表達反對徵收之意見，而○○市政府地政局人員逕自以「戳章：蓋在異議書上，蓄意區解所有權人係申請抵價地字樣」違反行政程序法第8、9、10條之行政法原理。㈤呈上所述，需用土地人違法事由明確且重大，違反土地徵收條例以丁種建築用地之正常交易價格與聲請人協議價購之必要申請徵收前程序，且需用土地人未秉持行政行為之誠實信用方法，更未保護人民正當合理之信賴，也不具逕自以公共設施道路用地價額裁量價購之行政裁量權。㈥區段徵收事件，依土地徵收條例第3條規定，乃賦予國家為了公共事業需要，給予補償，強制剝奪私人土地所有權之行政行為。再按土地徵收條例第10、11、14條規定，從行政法層面分析，本件需地機關○○市政府與原告就系爭土地之要式書面協議價購程序，為協議價購之結果不成立後，再由需地機關檢具一切土地徵收條例強制規定之所需文件，供被告審核後，再作出准許徵收之行政處分，此即學理上所稱兩階段的行政處分，或稱多階段的行政處分。㈦參照最高行政法院91年度判字第2319號判決意旨，原告提起本件確認徵收處分無效訴訟，所應審查之範圍即包含協議價購程序是否合法？此協議價購程序之違法影響被告審核徵收申請之「強制先行程序之合法地位」，因之，不侷限於行政程序法第111條之無效事由，且行政程序法第111條規定之無效事由僅為例示。原告主張依民法第71條第1項、行政程序法第111條第7款規定原處分無效。㈧聲請調查證據：⒈待證事項：證明需地機關○○市政府未依據土地徵收條例第11條第1項與第2項規定，協議價購之結果不成立後，需地機關有檢具一切土地徵收條例規定之所需文件，供被告審核後，再作出准許徵收之行政處分。⒉證明方法：請命被告提出「○○市政府曾與原告就系爭土地，於協議價購之結果不成立後，需地機關有檢具一切土地徵收條例強制規定之所需文件，供被告審核之一切文件」到院審酌。　㈨聲明：⒈確認民國107年8月28日內授中辦地字第1071305191號函之區段徵收處分中，將原告所有坐落「○○市○○區○○○段143-7

4、143-145、143-73」3筆土地予以區段徵收之處分為無效。⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯要旨及聲明：㈠程序事項：經查本件區段徵收公告時，原告等2人並非○○市○○區○○○段143-24地號土地之土地所有權人，非本件行政處分之相對人，屬當事人不適格，其提起行政訴訟，應無理由。㈡系爭土地業分別於98年及100年註銷○○市土地用地編定，本件3筆土地依徵收當時發生規制效力之「擴大及變更烏○○市計畫（第三次通盤檢討）」案係屬公共設施保留地（體育場及道路用地），非原告所認知之「丁種建築用地」。○○市政府依公共設施保留地查估協議價購價格，及進行實質協議價購作業，符合土地徵收條例第11條規定，於法並無違誤。⒈系爭土地地籍與納○○市計畫範圍之沿革、○○市政府辦理協議價購之價格估算依據及經過，經○○市政府查復結果說明如下：⑴地籍及○○市上地用地編定沿革：①頭前厝段143-56地號於68年分割自同段143-19地號，於69年編定為鄉村區丁種建築用地，90年逕為分割出同段143-56地號(區段徵收範圍外，地籍圖重測後為頭前厝南段233地號)及143-74地號(區段徵收範圍內），頭前厝段143-74地號於94年再分割出143-145地號(區段徵收範圍內）。143-74及143-145地號於98年註銷編定，143-56地號於100年註銷編定。②頭前厝段143-54地號於68年分割自同段143-19地號，於69年編定為鄉村區乙種建築用地，90年逕為分割出同段143-54地號(區段徵收範圍外，地籍圖重測後為頭前厝南段230地號)及143-73地號(區段徵收範圍內），143-73地號於98年註銷編定，143-54地號於100年註銷編定。③另依頭前厝段143-56地號土地之人工登記簿標示部，查無請求權人所陳82年間134-5地號等7筆土地合併為143-56地號之相關記載。　⑵都市計畫沿革：①依○○市府都市發展局111年1月25○○市都計字第1110014794號函查，本件系爭土地於61年烏○○市計畫發布實施至84年第二次通盤檢討期間皆為「河川區」。②○○縣政府91年公告發布實施「擴大及變更烏○○市計畫（第三次通盤檢討）案」指定前竹地區以區段徵收方式辦理整體開發。原告等2人所有之系爭土地檢討變更為「體育場用地」，附帶條件為「與50M計畫道路、40M外環路、6號、7號道路合併以區段徵收方式辦理整體開發，俟開發完成後始得發照建築」。③本件區段徵收案嗣經被告於107年8月28日核准區段徵收，○○市政府於107年10月2日公告徵收。基於發價作業完成，○○市政府於108年10月7日公告發布實施「變更烏○○市計畫主要計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」，本件系爭土地變更為道路用地。④區段徵收範圍外之頭前厝段143-56地號(重測後為頭前厝南段233地號)係於110年2月24日發布實施「變更烏○○市計畫（第四次通盤檢討）（第一階段）公告」始變更為零星工業區；頭前厝段143-54地號（重測後為頭前厝南段230地號）因不符合變更為零星工業區之要件，則維持都市計畫農業區。⑶○○市政府查估本件系爭土地協議價購價格形成及辦理過程：①本件○○市政府係委請卓越不動產估價師事務所，依據不動產估價技術規則規定，由不動產估價師考量宗地個別因素間之土地使用分區間之差異進行調整，換言之，協議價購價格係考量現○○市計畫各使用分區管制、交通運輸、自然條件、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、宗地條件、道路條件、行政條件等區域因素及個別因素間差異後，評定各宗土地適當之協議○○市價。本件系爭土地依徵收當時發生規制效力之「擴大及變更烏○○市計畫（第三次通盤檢討）」案係屬公共設施保留地(體育場及道路用地），非原告等2人所認知之「丁種建築用地」，經估價師參酌區域因素及個別因素調整估計之價格為26,200元平方公尺，與○○市烏日前竹地區區段徵收案內烏日區頭前厝段、阿密哩段、重建段、蘆竹湳段、信義段及興祥段等合計2,554筆土地之均價為25,434元/平方公尺比較，已高於全區平均價格。②又為保障土地所有權人權益，○○市政府特訂定「○○市政府評估協議價購價格作業要點」，邀集○○市政府財政局、地政局、預定徵收用地轄區地政事務所、地政專家學者及不動產估價師各1人參與審查，本案業依上開作業要點規定提經106年11月17日○○市協議價購價格審查會議106年第7次會議審議通過，並訂定議價空間為3%。③○○市政府係以多元方式辦理協議價購作業，以落實實質協議過程，說明如下：○○市政府於107年1月15至107年1月19日召開第1次協議價購會議，並以多場次少人數方式召開10場次協議價購會議，會議前即將協議價購之開會通知單及協議價購價格歸戶資料以雙掛號方式寄出，並由原告等2人分別於107年1月8日及9日收受，原告等2人應可事先知悉協議價購之土地及價格資料，且有相當時間可考量自身意願及評估協商價格，並無流於形式之虞。○○市政府辦理第1次協議價購會議時，先以簡報說明協議價購等資訊後，旋即邀請土地所有權人、合法土地改良物所有權人及使用人等與○○市政府服務人員進行一對一協議價購作業。經查原告等2人均委託溫紹暉參加第1次協議價購會議，有簽到表可憑，代理人可依自由意願於現場與承辦人員接洽協商價格，亦得以知悉若會後有意願續行協商者，尚得利用107年1月22日至107年2月2日之駐點服務，進行一對一協議價購，或於107年2月23日前寄送協議價購同意書至○○市政府地政局區段徵收科，另行安排協議價購日期。此外，○○市政府於第1次協議價購會議，更設置有個別協商空間，以供土地所有權人、合法土地改良物所有權人及使用人與服務人員得在私密空間，與服務人員實質協商，以落實土地徵收條例第11條之精神。○○市政府嗣後於107年1月22日至107年2月2日上班日（共計10日）於烏日區前竹社區活動中心，派員提供協議價購駐點服務，採取一對一的協議價購服務。又為確保部分不克出席上開會議之土地所有權人、合法土地改良物所有權人及使用人之權益，該府復於107年2月3日召開第2次協議價購會議，另亦於107年4月9日至107年5月10日至現地辦理地上物複查時，同時積極鼓勵所有權人參加協議價購。再者，嗣因部分建物所有權人陸續提出相關合法證明文件，該府再於107年6月22日召開第3次協議價購會議。協議價購辦理成果及相關照片，有該府於被告土徵小組第163次會議審議本件區段徵收計畫書之簡報資料佐證。⑷本件在協議價購作業程序時，原告等2人均可事先知悉協議價格，並曾委託代理人出席第1次協議價購程序，協議價購當時並由○○市政府提供本案標的基本資料、價格資訊及議價空間等事項供其參考。且○○市政府後續更辦理多次之協議價購程序，甚至通知書上有專人聯絡電話，可供原告等2人充分向○○市政府諮詢協議價購作業、協議價格等，程序應屬透明、公開且具合理時間可供原告等2人審酌思量，符合實質協議價購程序。⑸○○市政府經前揭協議價購作業程序後，始於107年6月23日召開本件區段徵收公聽會及書面通知所有權人陳述意見，並有公聽會通知函及送達證書可參，符合土地徵收條例第11條、第38條之規定。　⒉○○市政府依土地徵收條例第4條等相關規定申請區段徵收，被告依法審議通過，准予區段徵收，於法並無違誤：⑴按土地徵收條例第15條、行為時「內政部土地徵收審議小組設置要點」第2點(九)、第3點、第6點、第7點規定，被告土徵小組係由前揭規定各領域之學者專家及各相關行政機關代表組成，開會時由不同屬性及專長之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，經凝聚共識後作成決議，提供被告作成准駁區段徵收相關案件之參據，並得視案件需要組成專案小組審核。　　　　⑵○○市政府為辦理烏日前竹地區區段徵收案先行區段徵收需要，於本○○市計畫案經部都委會審決通過後，依土地徵收條例第4條第2項及區段徵收實施辦法第6條規定，以102年4月17日府授地區一字第1020061042號函報請被告核定區段徵收開發範圍，因本○○市計畫案係屬土地徵收條例101年修正前已審定之案件，○○市計畫案審議時尚無公益性及必要性評估報告機制，為期審慎，被告爰以102年5月3日內授中辦地字第1026033495號函請○○市政府補行區段徵收之公益性及必要性評估報告程序，併同作為審議區段徵收開發範圍合理性之參據。○○市政府嗣以104年12月28日府授地區二字第1040282782號函及105年5月23日府授地區二字第1050108510號函報請被告核定開發範圍，及提請被告土徵小組報告區段徵收之公益性及必要性，案經被告依前揭審議小組設置要點第7點規定及被告土徵小組第40次會議決定之「土地徵收審議小組之專案小組作業方式」組成土地徵收審議小組專案小組（下稱土徵專案小組），於105年7月21日召開本案土徵專案小組會議，聽取○○市政府簡報及赴現地勘查。又為瞭解及廣納民意，土徵專案小組會議當天亦請相關地方代表列席陳述意見，會議當天各陳情代表所主張之陳情事項，業經土徵專案小組委員審酌作成初步建議意見，請○○市政府逐項檢視及評估其是否合理可行，並敘明理由，補充相關資料及配合修正評估報告書報部，以供後續審議時參考。⑶○○市政府嗣針對前述105年7月21日被告土徵專案小組會議之建議意見，以105年10月24日府授地區二字第1050226565號函檢送修正後之評估報告書，並擬具回應處理情形說明報部，案經106年5月10日被告土徵小組第131次會議討論，會議決定，本件原則同意辦理，並請○○市政府就該市之人口成長預測與住商用地供給需求間之相關論述等事項予以補充及修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後，再予核准。○○市政府爰依前開決議以106年7月6日府授地區二字第1060144356號函檢送修正後之區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告書，與建議意見暨答覆說明表，報請被告核定區段徵收開發範圍，案經被告書面審核，該府業依上開會議決議事項補充說明相關資料，並配合修正評估報告書內容，爰以106年8月14日內授中辦地字第1061305618號函核定本件區段徵收開發範圍。⑷被告為審議區段徵收案件，前以104年4月7日內授中辦地字第1041302616號函及105年8月25日內授中辦地字第1051307382號函請需用土地人於申請區段徵收案件時，除依土地徵收條例第38條規定檢送區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖等資料外，應同時檢具申請核定區段徵收計畫書提會審查單及相關附表包含「公益性及必要性評估分析表」、「歷次公聽會紀錄中與會者陳述意見之內容與回應」及「所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表」等資料，以供被告土徵小組要員審查時參閱。前開申請核定區段徵收計畫書提會審查單十一已就土地徵收條例第13條規定之審查事項要求需用土地人逐項說明辦理情形及檢送相關證明文件，並由被告書面審核區段徵收計畫書圖及相關證明文件後，填報初審結果，提請被告土徵小組會議審議，併供被告土地徵收審議委員審議參考。⑸本件經○○市政府依土地徵收條例第11條、第38條及同法施行細則第13條、第39條規定，辦理協議價購、通知所有權人陳述意見及於107年6月23日召開2場區段徵收公聽會後，以107年7月6日府授地區二字第1070152383號函檢送區段徵收計畫書、徵收土地圖冊、土地使用計畫圖、申請核定區段徵收計畫書提會審查單、公益性及必要性評估分析表、歷次公聽會紀錄中與會者陳述意見之內容與回應、所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表等相關資料，報請被告核定本件區段徵收計畫書。⑹本件區段徵收計畫經過初審，其申請徵收之程序包括公益性及必要性之評估、通知民眾陳述意見、協議價購及召開區段徵收公聽會等應辦事項及所附文件資料等均符合規定，爰依法提請被告土徵小組會議審議。本件區段徵收案經被告107年8月8日被告土徵小組第163次會議審議，當次審議過程歷經聽取陳情人陳述意見、市政府依土地徵收條例第13條規定之審查事項進行簡報說明，以及提問、答問與討論等過程，會中審議委員並針對列席陳述意見之陳情人所主張之意見及理由（包含本○○市計畫效力、開發方式○○市地重劃方式辦理、未落實協議價購程序及前竹里旱溪有無治水防洪需要等事項），請○○市政府之代表檢具相關圖說資料向陳情民眾代表及各審議委員詳予說明，以釐清疑義與爭點。本件區段徵收計畫經與會審議委員依土地徵收條例第13條規定之審查事項審核，及依同條例第3條之2所定評估因素評估與綜合考量各種用地取得方式，於充分討論及獲得與會委員全體同意後，決議：「准予區段徵收」，其中決議理由略以：「一、本案係○○市政府考量烏日地區住商用地開闢率與計畫人口達成率均已達8成以上，都市發展趨於飽和，區內現有基礎公共設施服務水準嚴重不足，且該區近年人口持續成長，屬○○市人口發展及住宅需求度較高之地區，仍○○市發展及取得公共設施用地之需求，並為配合經濟部95年核定之『臺中地區旱溪排水治理計畫』，取得旱溪河道截彎取直工程所需用地，與推動社會住宅政策提供社會住宅用地等需要，爰辦理整體開發，以紓○○市發展壓力，提升地區環境品質與公共設施服務水準，及降低水患發生風險，保障民眾生命財產權益。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素評估結果，及綜合考量各種用地取得方式後，以區段徵收方式辦理整體開發尚屬適當合理，並有助於土地適當且合理之利用，具徵收之公益性及必要性。……政府依土地徵收條例第4條第1項第3款規定申請區段徵收，案經依同條例第13條規定審查結果，符合相關法令規定（詳本申請核定區段徵收計畫書提會審查單），准予區段徵收。」，並附帶決議：「一、對於區內有居住事實且供自住之非合法建物，除提供房屋租金補助外，請○○市政府朝多元之方式辦理，規劃更周延合理之安置計畫，以保障民眾居住權益。二、本案區段徵收範圍內仍有部分土地所有權人反對參與區段徵收，後續請○○市政府妥予溝通說明。另有關部分陳情人表示，日後將因地價因素導致分配土地面積大幅減少1事，併請○○市政府妥善處理。」⑺另本件區段徵收計畫提請被告土徵小組第163次會議審議時，會上審議委員針對本件協議價購辦理之過程、價格訂定取得來源及是否有議價空間等事項，請○○市政府詳予補充說明，作為審認本件協議價購程序完備性之參據後，認為本件協議價購作業符合前揭土地徵收條例規定。且查原告於○○市政府辦理本案協議價購作業、區段徵收公聽○○市府書面通知陳述意見期間，均未有不願參與區段徵收之意見陳述。現原告僅以協議價購標的價金與○○市政府未能合致，致協議不成為由，即陳訴○○市政府未踐行協議價購程序，顯與事實不符。本件區段徵收計畫經被告土徵小組審議委員依土地徵收條例第13條規定之審查事項審議本件公益性、必要性、興辦事業及財務計畫之合理性、可行性，與陳述意見、協議價購、公聽會等程序之完備性後，認為本件符合土地徵收條例規定，予以審議通過，並考量所有權人會上之陳述意見，作成附帶決議，請○○市政府配合辦理。故被告土徵小組之組成、會議審議及決議過程均合於相關法令規定，本件區段徵收案之審議過程審慎且嚴謹，並已考量土地所有權人會上之陳述意見，作成附帶決議，於法並無違誤。⒊被告作成原處分核准區段徵收於系爭土地，無行政程序法第111條各款所列無效之情形：⑴按行政程序法第111條規定，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。其中第3款所謂「內容對任何人均屬不能實現者」係指行政處分所要求之事項客觀上不能實現。至第7款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效（最高行政法院102年度判字第518號及109年度判字第437號判決參照）。⑵承上，原處分核准區段徵收，於系爭土地並無行政程序法第111條各款所列無效之情形，應無徵收無效。⒋有關原告指摘○○市○○○區段徵收公告期間內所提之異議書誤認為抵價地申請書乙節，經查原告係於107年11月5日區段徵收公告期間，檢具申請書向○○市政府申請發給抵價地，並依規完成補正，該府始分別以108年1月28日府授地區一字第1080025633號函及108年2月21日府授地區一字第1080041683號函核定發給抵價地有案﹔至於異議書上加蓋「申請發給抵價地收執章」僅係表示○○市政府業務單位已收執該項文件，併予澄明。⒌被告110年9月11日台內地字第1100265207號函係通知○○市政府依110年9月1日被告土徵小組第227次會議審查決議理由，儘速將本件土地未變更為零星工業區之相關資料補充到部後，再行提會審議，並非直接認定系爭土地應屬零星工業區⑴查原告前以109年10月29日訴願書針對○○市政府107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告及109年10月5日府授地區二字第1090215269號函提起訴願，該府嗣以109年11月19日府授地區二字第1090267042號函檢送訴願書正本、該府訴願答辯書及相關卷證，案經被告訴願審議委員會審認後，認為「依土地徵收條例第50條第4項規定，原土地所有權人不服○○市政府處理結果，應於函復送達30日內向本部請求撤銷徵收。協力鏈齒輪股份有限公司等繕具訴願書提起訴願，應視為向本部請求撤銷徵收。另不服該府107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告，依訴願意旨，實係不服本部107年8月28日內授中辦地字第1071305191號核准區段徵收函，應由本部依訴願法第58條規定向行政院檢卷答辯。」，爰被告另依前揭訴願法規定向行政院檢卷答辯，及依土地徵收條例第50條規定受理請求撤銷徵收。⑵有關原告等依土地徵收條例第50條規定請求撤銷徵收案，前經○○市政府109年11月19日府授地區二字第1090267042號函及110年5月5日府授地區二字第1100100997號函擬具處理意見並檢具相關資料到部，案經書面審查後，提請110年9月1日被告土徵小組第227次會議審查，被告地政司並以110年8月24日內地司區字第1100264853號書函通知原告等列席陳述意見，當次會議審議過程歷經案情說明、原告代表人陳述意見、委員提問、○○市政府與原告代表人回應說明及委員充分討論等過程後，決議：「保留再議。」理由：「請○○市政府查明下列事項，並檢送相關資料到部，再行提會審議：一、本案土地所有權人工廠整體使用範圍原位屬○○市土地部分已變更為零星工業區，僅○○市烏日區頭前厝段143-73、143-74及143-145地號等3筆土地納入○○市烏日前竹地區區段徵收範圍，基於工廠整體使用考量，請市府釐清前揭143-73等3筆土地未一併納入變更為零星工業區之原因。二、請針對土地所有權人所提替代方案，補充具體之可行性評估情形，或研議可行之調整方案，以兼顧區段徵收作業執行及土地所有權人權益。」被告嗣以110年9月11日台內地字第1100265207號函通知○○市政府依前揭會議審議結果儘速依決議理由，將相關資料補充到部憑處，並副知原告等3人。⑷○○市政府嗣分別以111年3月3日府授地區二字第1110037448號函及同年4月28日府授地區二字第1110078772號函回復說明系爭土地未一併納入變更為零星工業區之原因、該等土地納○○市計畫範圍之歷程及釐清其納○○市計畫範圍前之○○市土地使用分區及用地編定內容。⑸另有關前揭土徵小組第227次會議決議理由二，請○○市政府針對原告所提替代方案評估可行○○市計畫調整方案部分，經○○市政府以112年2月2日府授地區二字第1120022640號函說明二(二)說明略以：「……協力鏈齒輪股份有限公司（負責人温來旺）及同心興業有限公司（負責人温紹輝）於111年4月8日檢具陳情意見表，經本府納入「變更烏○○市計畫主要計畫（配合前竹地區區段徵收開發）（第二次專案變更)案」○○市計畫個案變更草案內研析（人3案），關於111年12月9日召○○市市計畫委員會第137次會議審議，會議決議為：『有關人3案之調整土地使用計畫內容，因烏日區頭前厝段143-74、143-73、143-145地號土地現況之工廠經本府地政局109年12月25○○市○區二字第1090052645號函審認非屬合法之建築改良物，且綜合考○○市計畫規劃及區段徵收整體性，故未便採納，維持原計畫。』……」被告後續將依前述○○市政府查復結果，依法提請被告土徵小組續行審議原告等請求撤銷徵收系爭土地案。㈢綜上，被告以原處分核准區段徵收於法並無違誤，無行政程序法第111條各款規定無效之情形，原告提起本件確認原處分無效之訴為無理由。㈣聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

四、爭點：原處分是否有行政程序法第111條第7款所定具有重大明顯之瑕疵情形？有無民法第71條規定之適用，而為無效之行政處分？

五、本院的判斷：㈠前提事實：　前揭爭訟概要所載之事實，除前列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並分別如附表所示之證據附卷可稽，洵堪認定。（本件判決相關證據之編號詳附表）　　㈡本件應適用法令⒈按土地徵收條例第4條規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新○○市○區之全部或一部，實施開發建設者。二、○○市○區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、○○市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。（第2項）前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後1年內發布實○○市計畫，不○○市計畫法第52條規定之限制。（第3項）第1項第5款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成○○市土地分區或用地編定之變更。（第4項）第1項第4款或第6款之開發，涉○○市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第2項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。（第5項）不相連之地區，得○○市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前3項之規定。（第6項）區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收○○市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第11條規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第一項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地○○市價與所有權人協議。（第5項）前項○○市價，指市場正常交易價格。」第15條規定：「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。（第2項）前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於二分之一。」第40條規定：「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄○○縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄○○縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。……」⒉土地徵收條例施行細則第42條規定：「（第1項）土地所有權人依本條例第40條第1項申請發給抵價地者，主管機關於收件後，應於徵收公告期滿後2個月內審查完畢。審查結果，應予補正者，應通知申請人於接到通知書之日起3個月內補正；申請人於補正期限屆滿之日前提出請求展延補正期限者，在不影響整體開發作業及時程原則下，得酌予展延。主管機關應於申請人補正後15日內審查完畢，並將審查結果，以書面通知申請人。屆期未補正者，應核定不發給抵價地。（第2項）前項申請發給抵價地、補正及主管機關審查期限，應於公告徵收時，載明於公告內，並通知土地所有權人。」⒊區段徵收實施辦法第1條規定：「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第4條第6項規定訂定之。」第6條規定：「依本條例第4條第2項至第4項規定先行區段徵收地區（以下簡稱先行區段徵收地區），需用土地人於報請中央主管機關核定開發範圍時，應同時檢具區段徵收評估報告書及經審議通過○○市計畫。」第20條第1項規定：「土地所有權人依本條例第40條第1項規定申請發給抵價地，應檢具抵價地申請書及證明文件於規定期間至指定地點辦理，或以掛號郵寄方式向○○市或縣（市）主管機關申請。」⒋行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」核無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性及行政目的之公益考量，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定。我國立法者參酌行政法學通說，係以違法之行政處分如其瑕疵已臻重大且甚為明顯時，方屬無效；同時為減輕法律適用上之困難，並明定7種無效原因以供遵循（立法院公報88卷第6期第595頁院會記錄）。是以解釋行政程序法第111條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，於補充前6款所未及涵蓋之無效情形時，亦需依該條第1款至第6款列舉之明文從嚴解釋，於一望即知具有「重大明顯之瑕疵」始得謂之；如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非屬當然無效。㈢行政處分乃國家高權行為之一種，基本上應受有效之推定，並不與私人之法律行為同等看待，此觀行政程序法第112條規定「行政處分一部無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。」，與民法第111條規定「法律行為之一部無效者，全部皆為無效。但除去該部分亦可成立者，則其他部分，仍為有效。」，可知兩者在公、私法領域對於國家、私人法律行為效力之立法選擇完全相反，民法上法律行為之一部無效者，原則上全部無效，但在行政法上則是其他部分仍屬有效，因之，行政機關所為之法律行為，是否得逕予適用民法第71條前段規定而認定無效，並非無疑，且參前開行政程序法第111條之立法說明，行政處分是否無效宜從嚴認定，自應以該條所定7種無效事由為限。另現代國家行政事務性質、種類及態樣繁雜，為貫徹國家公權力依法行政，對於行政機關處理事件之過程及手續訂定相關之規範，以透過正當法律程序保障行政行為結果之合法性，且在此一定之正當程序中，確保認定事實及適用法規之正確性，並因行政機關作成決定通常與人民權益有關，故於行政程序之制度設計上，應給與人民陳述意見或參與之機會，以落實民主原則，從而，行政機關作成行政處分前，本即應藉由踐履一定之行政程序以保障行政處分之合法性，而當行政處分作為行政行為所產生之結果而成為檢驗合法與否之標的對象時，司法功能毋寧在於檢驗行政機關是否合於規範目的踐行正當行政程序，又行政機關所應遵循之正當行政程序，除一般通則性之行政程序法外，尚有涉及不同行政領域之行政實體法規定，然該等行政程序規定既係為求得行為結果之合法性，於機關違反正當行政程序時，原則上係涉及行政行為結果合法或違法與否之爭議，且該等行政程序規定即便屬行政機關「應」踐履之規範要求，縱使機關於作成行為處分前有違正當行政程序之相關規定，亦不當然使行政處分無效，僅為該行政處分之作成是否因違法而得撤銷之情形，是自無原告主張被告作成原處分違反應踐行之正當行政程序，屬民法第71條所定違反強制規定而法律行為無效之可謂。㈣又查原告與訴外人同心公司不服原處分，曾提起訴願並經訴願決定駁回，而向本院起訴請求撤銷原處分與訴願決定，前經本院以110年度訴字第174號受理，然兩造於該案審理中之110年10月21日合意停止訴訟後，原告及同心公司未於4個月內續行該案訴訟，依行政程序法第184條前段規定視為撤回起訴，嗣原告及同心公司就同一事件於111年3月9日再向本院起訴，經本院111年度訴字第65號以原告及同心公司未遵守起訴法定不變期間為由而裁定駁回其訴，有上開案件裁定在卷可按，是原告就原處分本得以撤銷訴訟爭執處分之違法性，惟因遲誤法定期間而致原處分已生形式確定力，始另為本件確認行政處分無效訴訟。而查原告於提起本件確認行政處分無效訴訟前，已依法向被告請求確認原處分為無效行政處分，經被告以111年11月23日台內地字第1110057192號函復系爭土地區段徵收處分無行政程序法第111條各款規定無效之情形（見本院卷1第85頁），核與行政訴訟法第6條第2項規定之確答先行程序無不合，先予敘明。㈤原告依行政程序法第111條第7款規定，主張原處分無效之事由，無非係以○○市政府未以丁種建築用地之價格與原告進行協議價購，而違法以道路用地價格逕為價購，實質及形式上均未與原告進行協議價購為據，按土地徵收條例第11條相關規定，需用土地人申請徵收前，固應○○市價與所有權人協議價購或以其他方式取得，於所有權人拒絕協議或未能達成協議且無其他方式取得者，始得申請徵收，惟需用土地人究如何踐行申請徵收前之協議價購程序，所為是否合於實質協議程序，及協議價購之價格如何形成等節，仍須經調查始能知其事實全貌，顯非猶如刻在額頭上般明顯，尚非普通社會一般人一望即知系爭核准區段徵收之原處分有重大明顯之瑕疵，其瑕疵仍未達到重大、明顯的程度，縱使有如原告所指上開違法瑕疵，亦僅生得撤銷之效果，並非當然無效甚明。原告主張原處分核准區段徵收系爭土地，依行政程序法第111條第7款規定當然無效云云，容有誤解，並無可取。至原告主張系爭土地屬零星工業區乙事，經被告否認如前，且被告以110年9月11日台內地字第1100265207號函通知○○市政府依110年9月1日被告土徵小組第227次會議審議結果，盡速將相關資料補充到部憑處，係為審議原告依土地徵收條例第50條規定請求撤銷徵收系爭土地案，此與原處分是否無效，毫不相干。㈥綜上所述，原告主張被告核定區段徵收系爭土地之原處分具有重大明顯之瑕疵，並不可採，其訴請確認無效，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　7 　　月　　6 　　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官 劉錫賢法官 林靜雯法官 楊蕙芬以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　112 　年　　7 　　月　　6 　　日書記官　林昱妏

附表、證據編號對照表證號 證據名稱 所附卷宗 頁次 附件1 確認徵收處分無效請求書 本院卷1 75-84 附件2 內政部111年11月23日台內地字第1110057192號函 本院卷1 85-89 甲證3 土地登記第一類謄本烏日區頭前厝段0143-0073地號、0143-0145地號 本院卷1 25-28 甲證4 ○○市○里地政事務所土地所有權狀 本院卷1 29-32 甲證5 91年5月1日經濟部工廠登記證 本院卷1 33 甲證6 94年10月19日經濟部工廠登記證 本院卷1 35 甲證7 丁種建築用地介紹 本院卷1 63-68 甲證8 110年10月12日○○市○○區市計畫土地使用分區(或更共設施用地)證明書 本院卷1 69 甲證9 83年7月(82)教補證字第10401號資格證明書 本院卷1 71 附件1 內政部99年10月8日內授營中字第0990808547號函 本院卷1 143-196 附件2 ○○市政府107年7月6日府授地區二字第1070152383號函檢附區段徵收計畫書、徵收土地圖冊(土地改良物清冊)及土地使用計畫圖 本院卷1 197-460 附件3 內政部107年8月16日台內地字第1071305012號函 本院卷1 461-476 附件4 內政部107年8月28日內授中辦地字第1071305191號函 本院卷1 477-488 附件5 ○○市政府107年10月2日府授地區二字第1070231982號公告 本院卷1 489-496 附件6 ○○市政府107年10月2日府授地區二字第10702319821號函 本院卷1 497-502 附件7 內政部111年11月23日台內地字第1110057192號函 本院卷1 503-514 附件8 ○○市烏日區頭前厝段0143-0024地號異動索引查詢資料 本院卷1 515-516 附件9 ○○市烏日區頭前厝段143-73、143-74、143-145地號之土地地籍分割及納○○市計畫範圍之沿革 本院卷1 517 附件10 ○○市烏日區頭前厝段143-19、143-56人工登記簿與標示部異動索引查詢資料及143-74、143-45地號標示部異動索引查詢資料 本院卷1 519-538

附件11 ○○市○○區○○段143-54地號人工登記部及標示部異動索引及143-73地號標示部異動索引查詢資料 本院卷2 5-16 附件12 ○○市府都市發展局111年1月25○○市都計字第1110014794號函 本院卷2 17-20 附件13 ○○市○○區○○○段143-73、143-74及143-145地號土地地籍圖套○○市計畫圖 本院卷2 21-22 附件14 ○○市烏日前竹地區區段徵收案不動產估價報告書 本院卷2 23-36 附件15 ○○市協議價購價格審查會議106年第7次會議紀錄 本院卷2 37-46 附件16 ○○市府107年1月5日府授地區二字第1060290690號函 本院卷2 47-56 附件17 ○○市烏日前竹地區區段徵收協議價購會議簡報 本院卷2 57-66 附件18 ○○市府107年2月22日府授地區二字第1070040126號函(第1次協議價購會議紀錄)及原告簽到簿 本院卷2 67-96 附件19 ○○市烏日前竹地區區段徵收案協議價購會議現場實景 本院卷2 97-98 附件20 ○○市烏日前竹地區區段徵收案區段徵收計畫書簡報 本院卷2 99-112 附件21 ○○市府107年6月13日府授地區二字第10701296811號開會通知單及送達證書 本院卷2 113-118 附件22 內政部土地徵收審議小組設置要點 本院卷2 119-120 附件23 ○○市府102年4月17日府授地區一字第4020061042號函及內政部102年5月3日內授中辦地字第1026033495號函 本院卷2 121-124 附件24 ○○市府104年12月28日府授地區二字第1040282782號函、105年5月23日府授地區二字第1050108510號函 本院卷2 125-128 附件25 內政部105年9月6日內授中辦地字第1051307519號函檢送105年7月21日土徵小組「○○市烏日前竹地區區段徵收案」之開發範圍及公益性、必要性評估報告 本院卷2 129-140 附件26 ○○市府105年10月24日府授地區二字第1050226565號函及106年5月10日內政部土徵小組第131次會議紀錄 本院卷2 141-148 附件27 ○○市府106年7月6日府授地區二字第1060144356號函及內政部106年8月14日內授中辦地字第1061305618號函 本院卷2 149-158 附件28 內政部104年4月7日內授中辦地字第1041302616號函、105年8月25日內授中辦地字1051307382號函 本院卷2 159-188 附件29 最高行政法院102年度判字第518號及109年度判字第437號判決 本院卷2 189-204 附件30 原告107年11月5日申請發給抵價地申請書、○○市府108年1月28日府授地區一字第1080025633號函、108年2月21日府授地區一字第1080041683號函 本院卷2 205-248 附件31 原告109年10月29日訴願書、○○市府109年10月5日府授地區二字第1090215269號函、109年11月19日府授地區二字第1090267042號函及訴願答辯書 本院卷2 249-288 附件32 內政部公文改分單 本院卷2 289-290 附件33 內政部地政司110年8月24日內地司區字第1100264853號函 本院卷2 291-292 附件34 110年9月1日內政部土徵小組第227次會議紀錄、內政部110年9月11日台內地字第1100265207號函 本院卷2 293-310 附件35 ○○市府111年3月3日府授地區二字地1110037448號函、111年4月28日府授地區二字第1110078772號函 本院卷2 311-322 附件36 ○○市府112年2月2日府授地區二字第1120022640號函 本院卷2 323-324