地方制度法

事實及理由

一、程序事項：本件經最高行政法院112年度上字第500號判決（下稱發回判決）發回本院審理後，原告業依發回判決意旨以書狀及當庭補充更正原告為臺中市，代表人盧秀燕，被告亦表示無意見（本院卷第33頁、第80頁、第129頁），核無不合，先予敘明。

二、事實概要：被告前以民國106年3月14日院臺食安字第1060166713號函告原告，所報修正臺中市食品安全衛生管理自治條例（下稱系爭自治條例）第10條之1、第14條、第15條一案，業已備查。嗣衛生福利部（下稱衛福部）依食品安全衛生管理法（下稱食安法）第4條第5項第1款規定，以111年2月21日衛授食字第1111300354號公告訂定「停止輸入查驗之日本食品品項別及其生產製造地區」（下稱111年2月21日公告），及依中央法規標準法第21條第4款規定，於同（21）日以衛授食字第1111300359號公告（下與111年2月21日公告，合稱衛福部2公告），廢止改制前行政院衛生署100年3月25日署授食字第1001300991號「公告日本受輻射污染地區生產製造之食品，暫停受理輸入報驗」公告，上開衛福部2公告均自111年2月21日生效。嗣被告秘書長以111年2月21日院臺食安長字第1110165281B號函原告，經檢視原告主管之系爭自治條例第10條之1規定，有牴觸憲法及中央法規之疑慮，請原告於文到10日內表示意見。其後，原告據以111年3月4日府授衛食流字第1110044207號函，說明系爭自治條例第10條之1規定，並無牴觸憲法及中央法規之疑慮。被告遂以111年3月4日院臺食安字第1110166761B號函（下稱原處分）以系爭自治條例第10條之1第1項、第3項規定，有牴觸憲法第107條第11款及第108條第1項第18款、食安法第4條第5項第1款與衛福部111年2月21日公告、食安法第15條第1項第6款及食品中原子塵或放射能污染容許量標準，且違反憲法第23條規定之比例原則，自111年2月21日起應屬無效；系爭自治條例第14條第1項有關違反同條例第10條之1第1項及第3項之罰則（下與系爭自治條例第10條之1第1項、第3項規定，合稱系爭規定），因失所附麗，併予函告無效。原告不服，遞經訴願後循序提起行政訴訟，經本院於112年5月8日以111年度訴字第1385號（下稱前審）判決駁回；原告猶不服提起上訴，經最高行政法院以發回判決廢棄，發回本院更為審理。

三、本件原告主張略以：㈠系爭規定屬地方自治事項，原告得制定更嚴格之自治法規：⒈地方制度法（下稱地制法）第18條第1項第7款第4目、第9款第1目已分別明示「直轄市消費者保護」及「直轄市衛生管理」為地方自治事項，而原處分所援引之憲法「公共衛生」事項，係指與公眾相關之衛生，與地制法「衛生管理」指涉細節性、技術性之衛生管制與治理，實為不同層次，又原處分援引之憲法第107條第11款規定所指「國際貿易政策」，應係指國家對於貨品或服務是否開放進、出口及其數量、流程、關稅等政策，至於貨品進口之後是否可於地方販售，難謂屬「國際貿易政策」之範疇，則原告就「直轄市消費者保護」及「直轄市衛生管理」之固有自治權事項，本得以自治法規為因地制宜之管理。且系爭自治條例第10條之1第3項規定，係規定於 「原告轄區內」不得販售日本福島縣等五縣製造之食品，並無涉及食品安全容許量標準制定事項，尚未侵害中央之權限，客觀效果上亦未限制渠等地區製造之食品於原告轄區外販售，自非屬全國一致性事項，本件與憲法法庭111年憲判字第6號（下稱111年憲判字第6號）判決有別，應不得比附援引。⒉食安法第15條第1項第6款規定，禁止販賣「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之食品係規範最低標準，並未禁止原告制定更高密度之規範，原告考量含輻射食品對人體健康存有嚴重影響，為使市民健康受到更高程度之保障，於前開食安法第15條第1項第6款及容許量標準之「最低標準」殘留容許量框架下，以系爭條例第10條之1第3項規定制定更為嚴格之「禁止販賣日本福島等五縣製造之食品」規範，實與均權原則相符。且原告基於食安法第41條第1項第4款規定，本有命食品業者停止販賣之權限，原告制定系爭條例第10條之1第1項規定，係以確保所轄地區販售之食品符合食安法第15條第1項規定及「食品中原子塵或放射能污染容許量標準」，並未違反法律保留原則。㈡系爭規定均與比例原則無違：⒈人民之身體健康權為憲法保障之基本權，而系爭規定之法規目的係衡酌輻射對於人民身體健康之危害程度重大，出於維護食品安全、確保市民健康等公共利益之考量，目的洵屬正當；又系爭規定雖完全禁止販售日本特定地區製造之食品，惟考量食品業者並非必須販售日本特定地區製造之食品，並未限制食品業者之職業選擇自由，故食品業者縱因前揭規定限制販售品項而影響其營業利益，仍應採寬鬆之審查標準。⒉系爭規定所採完全禁止販賣之手段，雖對食品業者營業權有所限制，卻係為維護人民身體健康等重大公共利益而設，且確得有效達成避免人民攝入核食目的，在無法以有效科學證據及風險評估確認核食對於人民身體健康毫無影響前，禁止販賣日本特定地區製造之食品，避免人民因攝入相關食品而受輻射之危害，以達成維護人體健康公益之立法目的，係屬必要之手段，且又無其他相同有效達成目的之手段可資運用，並衡酌食品業者所受之營業自由限制及輻射對於人民身體健康之危害程度嚴重，如對人體造血系統之破壞、引發癌症病變等，應認系爭規定與所其追求之公共利益間尚屬相當，並無牴觸比例原則等語。㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告答辯略以：㈠系爭規定規範之事項涉及國際貿易政策與公共衛生安全，地方自治法規不得為更高密度規範：⒈111年憲判字第6號判決已揭示「食品安全衛生之管制標準」屬中央立法事項，與本件所涉者同為全國性之食品安全標準，依照憲法第108條第1項第18款規定，公共衛生事項為中央立法並執行之事項無疑，況食品具有全國流通性，食品安全衛生標準攸關人民健康，而人民生命健康之價值，不因其居住、遷徙於不同地方自治團體轄區而有不同，故性質上不應由地方各行其事。又111年2月21日公告涉及中央「日本福島周邊地區食品開放輸入、回歸科學檢測」之國際貿易政策，則本件亦牽涉國際貿易事項，依憲法第107條第1項第11款規定由中央獨占立法及執行權限，地方自不應與中央之政策方向牴觸。　⒉食安法之立法目的主要係管理食品衛生之「安全」與「品質」以維護「國民健康」，所謂國民當指全國人民，而食品衛生之「安全」與「品質」既攸關全國國民之食安健康，足見其確實有全國一致性且需跨部會協調評估及標準之必要，又依食安法第2條之1第1項之「全國性食安會報制度」明定職司跨部會協調「食品安全風險評估」及管理措施，並有建立「食品安全衛生之預警及稽核制度」之職務義務，可知立法者於訂定食安法時，亦認定食安事項應屬中央事項，尤其是關於食品安全之風險評估與食用標準，無疑為全國一致性之中央事項，原告就該等事項不得為更高密度之自治規範。⒊衛福部依食安法第15條第2項規定之授權訂定「食品中原子塵或放射能污染容許量標準」，於容許量標準內之食品並不違反食安法第15條第1項第6款規定，而系爭自治條例第10條之1第1項及第3項規定，仍全面禁止日本福島縣等5縣食品販售，即限制範圍包括該5縣食品經查驗符合上開容許量標準規定者，形同另定食品中原子塵或放射能污染容許量標準，並已對該5縣食品之進口產生實質阻絕效果，已牴觸食安法食品中原子塵或放射能污染容許量標準相關規定。且縱使非臺中市之居民仍可能因工作、就學、觀光等因素而跨縣市流動至原告轄區，系爭規定顯將干預原告轄區外居民之權利義務。㈡系爭規定違反比例原則：⒈系爭規定對於原本或將來於原告轄區販售由日本福島縣等5縣進口之業者為禁止販售已形成全面性之隔絕，實質已達客觀限制之程度，對於系爭規定所採取之手段相較於其所欲達之法規目的之審查，實有提高審查標準之必要，依職業條件限制之理論，本件就比例原則之審查應從嚴認定。⒉由食安法第15條第2項授權訂定之容許量標準，既係經衛福部參考國際管理及風險評估原則，而作出食用該類食品並無危害健康之虞之判斷，系爭自治條例第10條之1第1、3項規定卻採行「全面禁止」販售日本福島縣等5縣之食品，並對自該5縣得輸入經查驗其中「原子塵或放射能污染未超出上開容許量標準之安全容許量者」亦禁止販售，確已對於原告轄區販售該食品之業者形成不必要之限制；且衡諸食品具全國流通性，原告轄區居民移動至其他自治團體轄區，仍可能食用符合上開容許量標準之核食，原告轄區居民亦有可能大量從其他自治團體轄區或國家購入該食品，故原告之手段顯無助於達成其立法目的；又原告亦可參循中央相關食安法規，基於嚴格、專業及具科學依據所訂立之標準，更可有效達成該目的，卻捨此不為，違反比例原則甚明等語，資為答辯。㈢並聲明：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有臺中市政府106年1月19日府授法諮字第10600134041號函及函附「臺中市食品安全衛生管理自治條例第十條之一、第十四條、第十五條修正總說明及修正條文對照表」（本院卷第121至125頁）、被告106年3月14日院臺食安字第1060166713號函（前審卷第101頁）、臺中市政府106年1月19日府授法諮字第10600134042號函（前審卷第99頁）、衛福部2公告（前審卷第103至105頁、前審卷第107頁）、被告秘書長院臺食安長字第1110165281B號函（前審卷第109至110頁）、臺中市政府111年3月4日府授衛食流字第1110044207號函暨附件（前審卷第111至113頁）、原處分（前審卷第87至92頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：就進口日本福島縣等5縣食品及食品中原子塵或放射能污染容許量標準，地方得否另訂更嚴格之自治法規？系爭規定有無違反比例原則？

六、本院之判斷如下：㈠本件應適用之法令及法理:

1.按我國憲法就政府體制之垂直權力分立，係採單一國而非聯邦國體制。憲法除於第107條及第108條明定專屬中央立法之事項外，並未同時明定有專屬地方之立法或執行事項，其他政府權力如司法權、考試權及監察權，亦均專屬中央。就目前仍有適用之憲法第110條規定而言，該條第1項所列之各種縣自治事項，均可在憲法第107條及第108條找到相對應或類似性質之事項規定，而無中央立法權完全或絕對不及之縣自治事項。換言之，憲法第107條至第110條就中央、省及縣立法權事項及範圍之規定，並非相互排斥，互不重疊，反而有如同心圓式之規範架構，各個縣自治事項（小圓），均為其相對應之省自治事項（中圓）及中央立法權（大圓）所包涵。至直轄市之自治事項，憲法第118條規定係授權中央立法決定，而無憲法直接保障之地方自治核心事項。在我國憲法之單一國體制下，如專屬中央立法事項，地方即無以自治條例另行立法之權，至多只能依中央法律之授權，就其執行部分，於不違反中央法律之前提下，自訂相關之自治條例或規則。相對於此，即使是憲法保障之地方自治事項，均仍受憲法及中央法律之拘束，且不得牴觸憲法及中央法律之規定。復按地方自治立法究係僅以其轄區內之人、事、物為其規範對象，或已逾此界限而對其轄區外之人、事、物有所規範，就其判斷，除應依地方自治條例規定之文義認定外，亦應考量其規範效果及實際影響。地方自治條例規定之文字在表面上縱僅以各該地方居民或事物為其規範對象，然如其規範效果或適用結果對於轄區外居民或事物，會產生直接、密切之實質影響，則應認該地方自治條例之規範內容，已超出一縣（市）或一直轄市之轄區範圍，而應屬跨地方轄區甚至全國性質之事項，自不應完全交由各地方自治團體自行立法並執行；有關食品安全衛生之管制標準，應具有全國一致之性質，而屬憲法第108條第1項第3款規定「商業」及第18款規定「公共衛生」所定之中央立法事項，立法者就此事項所為之規範，並適用於全國，地方自治法規應受其拘束而不得自行訂定不同標準。又地方就上述事項，縱得訂定細節性、技術性之規定，以為執行之依據，然仍不得與上述中央法規牴觸。另按「中華民國領域內，一切貨物應許自由流通。」憲法第148條定有明文。上述規定雖定於第13章基本國策，然並非全無其規範效力，而應依其規範內容及性質認定之。為確保上述規定所設定之目標得以實現，國家（包括中央及地方）公權力之行使，至少不應與上述目標背道而馳；且就足以妨礙或阻絕國內貨物自由流通之法律及事實上障礙，國家自得採取必要措施予以排除。又上述規定係以全國為其空間範圍，亦顯有保障跨地方轄區間貨物自由流通之意旨。依憲法第148條規定意旨，除非屬依法應予管制或禁止流通之貨物，一切合法貨物均應許自由流通，以免形成國內之市場障礙，從而背離上開條文之規範目標。食品，既也是商品，如為中央許可進口之合法貨物，自亦應受憲法第148條規定之保障。（111年憲判字第6號判決【61】至【66】、【69】、【76】、【82】、最高行政法院113年度上字第28號判決參照）。

2.又食安法第4條第5項第1款規定:「中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事件，必要時得依預警原則、風險評估或流行病學調查結果，公告對特定產品或特定地區之產品採取下列管理措施：一、限制或停止輸入查驗、製造及加工之方式或條件。…」第15條第1項第6款、第2項規定：「（第1項）食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……六、受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量……（第2項）前項…第六款…食品中原子塵或放射能污染安全容許量之標準，由中央主管機關會商相關機關定之。」就公告對特定產品或特定地區之產品採取限制或停止輸入查驗等管理措施及同法第15條第1項第6款規定所稱受原子塵或放射能污染之安全容許量之標準，均未授權地方亦得自行另定不同之安全容許量標準。是前開衛福部2公告涉及日本福島周邊地區食品開放輸入、回歸科學檢測事項，不僅有食安法之明文授權，亦符合上開憲法第108條規定其屬中央立法事項之意旨。（111年憲判字第6號判決【70】意旨參照）。

3.又地制法第30條第1項規定:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」是如直轄市、縣（市）為執行上開中央立法事項，於不牴觸中央法律之範圍內，固得制定自治法規；然各該地方法規如牴觸中央法律，不僅欠缺中央法律之授權，且顯然牴觸上述食安法及其法規命令，有監督地方自治團體權限之各該主管機關自得依地制法第30條第1項規定，就各該自治法規函告無效或不予核定。㈡食品中原子塵或放射能污染之安全容許量標準，屬中央立法事項，系爭規定牴觸中央法定標準，不符憲法第108條第1項第3款、第18款、第148條等規定:

1.經查，就本件所涉進口日本福島縣等5縣食品及食品中原子塵或放射能汙染容許量標準，食安法第15條第2項規定：「前項……第6款……食品中原子塵或放射能污染安全容許量之標準，由中央主管機關會商相關機關定之。」已明文授權並容許中央主管機關得另訂安全容許量標準，衛福部基於上述食安法規定之授權，訂有「食品中原子塵或放射能污染容許量標準」，於第2條及其附表增訂食品中原子塵或放射能污染之安全容許量標準；嗣衛福部以2公告，爰依前揭衛福部111年2月21日公告得輸入之日本福島縣等5縣食品，經查驗不超過上開容許量標準所定放射性核能安全容許量範圍者，依食安法第15條第1項規定，即不得逕予禁止製造、輸入或販賣，此均已如前述。就以全國為其銷售範圍之國內外食品及其產製品而言，如容許各地方得自訂不同之食品中原子塵或放射能污染之安全容許量標準或限制某國家地區進口食品及其產製品之販賣，則必然對各該地方轄區外之買賣雙方及販售、運送等行為，產生直接、密切之實質影響。例如同一火車上所販售相同進口食品及其產製品，會因經過不同縣市而有能否合法販售之不同待遇或疑義，致民無所適從，而系爭自治條例第10條之1第1項、第3項「本市食品業者，不得販售遭受輻射汙染之食品。」、「日本福島縣、茨城縣、櫪木縣、千葉縣及群馬縣生產製造之食品不得於本市販賣。」之相關規定文字，在表面上雖看似僅以各該地方居民或事物為其規範對象，然其規範效果或適用結果顯會對其轄區外之居民或事物，產生直接、密切之實質影響，因而超出各該地方之轄區範圍，進而限制及於跨地方轄區甚至全國性質之事項。是依前述，系爭規定顯已逾越地方自治立法權之範圍及界限，不僅牴觸食安法第4條第5項第1款、第15條第1項第6款、第2項及食品中原子塵或放射能污染容許量標準第2條等中央法律或法規命令規定，亦已牴觸憲法第108條第1項第3款及第18款規定意旨，原處分予以函告無效，難認有何違誤。

2.另查，系爭規定禁止「遭受輻射汙染之食品」、「日本福島縣、茨城縣、櫪木縣、千葉縣及群馬縣生產製造之食品」販售（賣），並均定有罰則，從而完全阻絕相關食品於各該地方之買賣、運送等商業行為，即使該進口商並非於原告轄區內登記營業，亦受管制，同時亦阻絕原告轄區消費者之自主決定是否食用及相關廠商之自主決定是否使用相關食品，其規範效果實幾近於宣告相關食品於其轄區內為非法商品，則如前述，系爭規定之限制、處罰，明顯具有逾越其轄區之管制目的及效果，而與因地制宜之精神及比例原則不合，亦有違憲法第148條規定保障國內貨物自由流通之意旨。是原告主張其就「直轄市消費者保護」、「直轄市衛生管理」事項，得訂立更嚴格之自治法規，系爭規定並未涉及食品安全容許量標準之制定，非屬全國一致性事項等語，自無足採。

3.原告另主張系爭自治條例第10條之1第1項規定，係指不得販售「不符合食品中原子塵或放射能污染之安全容許量」的食品，並無逾越中央法令規定標準等語（本院卷第131頁）。惟查，系爭自治條例第10條之1第1項，僅規定「不得販售遭受輻射汙染之食品」，並無載明「不符合食品中原子塵或放射能污染之安全容許量」等文字，而依卷附臺中市政府106年1月19日府授法諮字第10600134041號函附「臺中市食品安全衛生管理自治條例第十條之一、第十四條、第十五條修正總說明及修正條文對照表」，亦僅說明「…本市食品業者，不得販售遭受輻射汙染之食品，……；另日本福島縣、茨城縣、櫪木縣、千葉縣及群馬縣生產製造之食品不得於本市販賣。」（本院卷第123至124頁），自條文內容規定文義及相關立法說明，均無從認該條自治法規僅限制不得販售「不符合食品中原子塵或放射能污染之安全容許量」之食品，是原告前開主張，亦難認可採。

4.至原告雖援引司法院釋字第738號解釋，並據以主張其所訂定之系爭規定為其地方自治立法事項。按上開解釋之結論亦認地方於不牴觸中央法規之範圍內，自得就法律所定自治事項，以自治條例為因地制宜之規範（司法院釋字第738號解釋理由書第3段參照）。而本件系爭規定，不僅就日本福島縣等5縣生產製造之食品禁止販賣，並訂定比中央法令更為嚴格之食品中原子塵或放射能污染之安全容許量，業已如前述，不僅欠缺中央法規之授權，其內容亦牴觸中央法規，且其規範效果明顯干預各該轄區外居民之權利義務，而非僅以各該地方之居民為限，自與上開解釋之情形有別，而難以比附援引上開解釋之結論，併此敘明。

5.另憲法第107條第11款，雖明定國際貿易政策係由中央獨占立法及執行權，而中央係依食安法第4條第5項第1款規定對重大或突發性食品衛生安全事件，依預警原則、風險評估或流行病學調查結果，公告對進口日本福島縣等5縣食品查驗管理措施及依同法第15條第1項第6款、第2項食品中原子塵或放射能污染容許量標準，均已如前述，因此系爭規定係以相關食品為規範客體，並包含對中央已開放且得合法進口之貨物而為管制，此等管制所致之國內市場障礙，雖亦有可能間接影響我國對外貿易政策之執行及相關國際貿易條約之履行，致對外可能違反國際法義務，然尚難認已直接牴觸憲法第107條第11款規定專屬中央之國際貿易政策立法權，原處分以此部分理由，函告系爭規定無效，顯有誤解。㈢綜上所述，進口日本福島縣等5縣食品及食品中原子塵或放射能污染容許量標準，涉及全國人民之健康及商品交易等自由權利，且為保障國內貨物之自由流通，上開安全容許量標準之訂定應有全國一致之性質，依憲法第108條第1項第3款、第18款、第148條等規定，屬中央立法事項。直轄市、縣（市）為執行上開中央立法事項，於不牴觸中央法律之範圍內，固得制定自治法規；然各該地方法規如牴觸中央法律，有監督地方自治團體權限之各該主管機關自得依地制法相關規定，就各該自治法規函告無效或不予核定。被告函告原告所通過之系爭規定無效，並未逾越憲法賦予中央監督地方自治之權限範圍，均屬合法。

七、從而，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，雖就是否直接牴觸憲法第107條第11款規定及漏未敘明憲法第108條第1項第3款部分尚有誤解，然結論並無二致，訴願決定未予撤銷，並無不合。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　11 　　月　　26　 日審判長法 官 鍾啟煌法 官 林常智法 官 蔡鴻仁

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　11 　　月　　26　 日書記官 萬可欣