退撫基金

事實及理由

一、事實概要原告為勞動部勞動力發展署北基宜花金馬分署玉里就業中心主任，其前於民國84年1月19日至87年11月1日間(下稱系爭年資)任改制前中央健康保險局(下稱健保局，現已改制為衛生福利部中央健康保險署，改制前為公營事業機構)臺北分局(現已改組為臺北業務組)課員。嗣經銓敘部銓敘審定，於87年11月2日轉任行政院蒙藏委員會(下稱蒙藏委員會，已於106年12月13日裁撤)科員。原告斯時經由蒙藏委員會以87年11月6日台(87)會人字第05751號函(下稱87年11月6日函)，向被告申請補繳系爭年資之退休撫卹基金(下稱退撫基金)費用以併計公務人員任職年資，經被告以87年11月16日87台管業二字第0100775號函(下稱87年11月16日函)核算原告應補繳之退撫基金費用為新臺幣（下同）13萬7970元，並請原告於88年1月16日前一次補繳完畢在案。惟原告並未繳納，直至112年12月18日始再繕具申請函向被告(112年4月30日改制前為公務人員退休撫卹基金管理委員會)申請補繳系爭年資退撫基金費用。旋經被告審認原告請求補繳系爭年資退撫基金費用，已逾5年期限，而以112年12月22日台管業二字第1121765827號函(下稱原處分)否准所請。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會決定駁回，遂提起本件訴訟。

二、原告主張略以：(一)申請補繳退撫基金請求權之5年時效，係指自轉任之日起5年內「申請補繳」，而非「完成繳費」。被告置換概念，已有未合。又被告未能說明原告既已合法申請補繳退撫基金，何以嗣後會失其效力，且原告於法定期限(92年11月1日)前之87年11月6日已合法提出補繳申請，並無逾期申請補繳退撫基金情事，已生中斷時效之效力，依民法第137條第1項規定，於被告未合法終結原告之申請程序前，時效自不重行起算。(二)原告未曾簽署過「參加公務人員退休撫卹基金人員補繳年資權益通知書」，且被告縱曾囑託蒙藏委員會送達被告87年11月16日函，因兩造已經成立年資購買契約，即使原告未依繳費單所載期限繳交，至多僅是給付遲延，被告亦應類推適用民法第254條規定，再次定期催告原告繳費，逾期未繳納時，方能解除已經成立之年資購買契約，被告既未再為催告，自不得逕謂兩造年資購買契約已經解除，而否准原告購買年資之申請。又在繳款單所載繳費期限截止後，被告本應依行政程序法規定作成原告於系爭年資期間不具公務員身分，喪失購買公務人員年資權利之行政處分，且應教示救濟方法，被告卻未作成此行政處分通知原告，嚴重損及原告公務員身分權利，致原告無從提出救濟，有違正當行政程序。至被告事後雖單方面作成88年4月29日88台管業一字第0115540號函(下稱88年4月29日函)，然該函內容與民法第254條規定之法理有違，不足以保障公務員權益，其見解並不可採。(三)憲法第18條規定人民有服公職權利，旨在保障人民有依法令從事於公務暨由此衍生之身分保障、俸給與退休給與等權利(司法院釋字第605號解釋意旨參照)。此等憲法上權利，應受制度性保障，非依法律不得限制，其限制並應符合比例原則與平等原則。又依司法院釋字第474號解釋意旨，公務人員參加公務人員保險，其保險金請求權之消滅時效，屬法律保留事項，應以法律定之。公營事業人員轉任公務人員購買年資至關重要，影響人民服公職權利義務至鉅，故申請購買年限應以法律規定，不能以類推適用之方式加以規範。被告以類推適用之方式援引100年1月1日修正施行前退休法（下稱修正前退休法）第9條規定作成86年12月15日86台管業一字第0065676號函釋（下稱86年12月15日函），自行創設消滅時效，已違反法律保留原則；復於無司法院釋字第474號解釋針對公務人員退休法（下稱退休法，現已廢止）、公務人員撫卹法（現已廢止）等關於退休金或撫卹金請求權「容許類推適用」之規範下，欠缺具體法律授權，原處分顯有違法。另公務人員任職公營事業之年資、單位均屬明確，無證據滅失、調查困難之虞。公務員資格既存在，即應許其行使此法定權利以購買年資，具備與一般公務員同等之地位。被告所設法律所無之期間限制，侵害原告憲法上基本權利，逾越比例原則，差別對待原告更與平等原則有違。　　　　(四)修正前退休法第8條第1項及87年11月13日修正發布之退休法施行細則（下稱修正前退休法施行細則）第12條第3項規定，對於申請補繳退撫基金費用之期限並未明定。原告為國家公務員高考及格分發任用，且於任職健保局臺北分局期間確實從事公務之執行，豈能因未購買到公務人員任職年資而否認有公務員年資之事實，依憲法及公務人員任用法相關規定及信賴保護原則，原告任職於公營事業之年資應採計為公務人員任職年資。(五)原告於87年間甫轉任行政機關，對年資購買程序、退撫規定等尚無所知，經人事單位通知填寫相關申請即依規定填寫，自忖倘有需補正事宜，必會再有合法之補繳通知，甚至誤認被告是否已請蒙藏委員會自行自薪資中扣繳，其後因公務繁忙而未再思及此事。復審決定徒以原告未注意權責機關核定情形，難辭其咎等非法定事由，駁回原告復審之聲請，難認有據。(六)本件相關事實明確，被告准予原告購買系爭年資，於國家公益無任何損害，值此原告罹患肝病肝硬化重大疾病體衰亟需辦理提前退休之際，被告同意採計系爭年資為退休年資，原告始符合辦理提前退休資格要件，故對於原告退休權益至關重要。(七)聲明：

1.原處分及復審決定均撤銷。

2.被告對於原告112年12月18日之申請，應作成准予補繳曾任公營事業人員年資退撫基金費用以作為行政機關公務人員退休年資之行政處分。

三、被告答辯則以：(一)原告於87年11月2日即轉任為公務人員，應於轉任之日起5年內申請補繳退撫基金費用，方符法制。惟原告前經由蒙藏委員會於87年11月6日向被告申請補繳退撫基金費用，經被告以87年11月16日函核算原告應補繳之金額，並檢附繳款單予蒙藏委員會，請該會轉知原告依繳費期限（即88年1月16日前）一次繳納完竣，惟原告並未繳費。嗣原告再以112年12月18日申請書向被告申請補繳系爭年資退撫基金費用，顯已逾得申請補繳退撫基金費用之5年請求權時效，被告以原處分否准原告申請，於法有據。　(二)被告針對參加退撫基金補繳年資作業之申請及繳費期限，已經多次發函重申，且84年7月1日公務人員退撫新制實施後，曾任公營事業未繳納退撫基金費用之年資，本無法併計為公務人員退休年資，銓敘部為使是類轉任人員曾任公營事業年資，亦得繳納退撫基金費用以併計為公務人員任職年資辦理退休，方於修正前退休法施行細則第12條第3項明定補繳退撫基金費用之規定，惟此項規定核屬當事人得自行斟酌選擇是否補繳退撫基金之費用。原告雖於87年間提出補繳退撫基金費用之申請，卻未依繳費期限繳費，等同自行放棄補繳退撫基金費用之權利，容任補繳退撫基金費用之請求權罹於時效而消滅。(三)依司法院釋字第474號解釋及法務部90年3月22日法90令字第008617號令意旨，關於公務人員之保險金請求權時效，於法律未明定前，應類推適用退休法、公務人員撫卹法等請求權消滅時效期間之規定；行政程序法施行前已發生之公法上請求權消滅時效，應類推適用行政程序法施行前相關法律規定。故有關申請補繳曾任公營事業人員年資之請求權，自應類推適用退休法第9條之5年請求權時效規定，並無違反法律保留原則之處。(四)憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而是保障人民法律地位之實質平等。又為顧及法律秩序之安定性，公法上請求權之行使皆須有效滅時效，且由行政程序法第131條第2項規定，亦可知公法上請求權本身將因罹於時效而消滅。被告依法為退撫基金收支、管理及運用機關，為顧及法律秩序之安定性，自得本於法定職權，審酌申請補繳期限及對退撫基金財務影響等因素，訂定補繳之期限規定。況且，申請補繳退撫基金費用之5年法定期限亦經銓敘部多次函釋在案。是被告86年12月15日函及88年4月29日函與憲法之平等原則並無違背。(五)被告86年12月15日函及88年4月29日函係規範申請補繳退撫基金費用之期限，就此類年資補繳退撫基金費用事宜，係以日後辦理退休時，得併計為退休年資並核給退休金為目的，且為保障公務人員之財產權等重要公益，其目的、手段洵屬正當，所採取之請求權5年時效之限制，並未違反比例原則。　(六)聲明：原告之訴駁回。

四、本件前提事實及爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有蒙藏委員會87年11月6日函影本(見本院卷第53頁)、蒙藏委員會87年11月20日台(87)會收字第05986號收文摘由紙（下稱系爭摘由紙，見本院卷第147頁）、被告87年11月16日函暨所檢附購買年資補繳費用繳款單影本(見本院卷第148至149頁)、原告112年12月18日申請函影本(見本院卷第67頁)、原處分及復審決定書影本(見本院卷第79至81頁、第19至23頁)各1份在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：被告以原告申請補繳系爭年資退撫基金費用請求權已逾5年消滅時效而以原處分否准所請，是否適法有據？

五、本院之判斷(一)按99年8月4日修正公布，100年1月1日施行之退休法第14條第2項規定：「退撫新制實施後之公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金）支給，並由政府負最後支付保證責任。」第15條第3項規定：「公務人員在退撫新制實施後，曾任依規定得予併計之其他公職、公營事業人員年資，得於轉任公務人員到職支薪之日起五年內，由服務機關向基金管理機關申請補繳退撫基金費用。……」而修正前退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任」另考試院依修正前退休法第17條規定之授權，於修正前退休法施行細則第12條第3項（該項規定於84年6月29日即已訂定，其後於87年11月13日修正時僅作文字修正，但規範意旨並無不同）則規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」觀諸上開修正前、後規定，除關於申請補繳公營事業人員或其他公職年資退撫基金費用之期限，修正後明定為5年，修正前無明文規定，二者有所不同外，其餘並無不同。(二)修正前退休法就請求補繳退撫基金費用之期限雖無規範，惟基於法律秩序安定性之維持，不宜放任權利長期間之不行使，且依前揭退休法規定可知，公務人員繳納退撫基金費用關乎其退休金之給付，公務人員就其曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員年資補繳退撫基金費用，無非為使補繳之年資得計入公務人員之任職年資，以利日後辦理退休時併計為退休年資並核給退休金，亦與退休金之給付有關，是以，請求補繳退撫基金費用之權利與退休金請求權之性質相類似，堪可認定。而修正前退休法第9條已明定「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅」，且司法院釋字第474號解釋亦闡釋：「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條（八十四年六月九日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第四十七條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定……。」另司法院釋字第614號解釋更已釋明：「……公務人員曾任公營事業人員者，其服務於公營事業之期間，得否併入公務人員年資，以為退休金計算之基礎，憲法雖未規定，立法機關仍非不得本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，以法律定之。在此類法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第二十三條規定之法律保留原則有違。……」等旨。故被告86年12月15日函及88年4月29日函分別闡釋：「購買（按：現稱補繳）年資人員自轉任或回職復薪之日起，或取得參加退撫基金資格之日起，或依主管機關函示准予購買年資之日起已逾5年者，比照公務人員、教育人員及軍人有關請領退休金之權利經5年不行使而消滅之規定，不得再申請購買年資」、「一、申請及繳費期限：……（二）申請案經本會受理後，經核算列印『購買年資補繳費用繳款單』函送服務機關學校轉交申請人。申請人應依該繳款單上列印之『繳費截止期限』……，於該期限內，至本會委託之金融機構，依該繳款單所列之『實繳金額』一次繳費完竣。……二、逾期申請或繳費之處理：（一）……；而逾越2個月繳費期限未完成繳費者，本會原送之繳費單即行作廢，應重新提出申請，如持原送款單辦理繳費，本會將予退還。……三、購買年資之效滅時效：當事人自得第一項規定得申請購買年資之日起5年內未提出申請及完成繳費者，比照公務人員請領退休金權利經5年不行使而消滅之規定，不得再申請或補繳基金費用，該段擬補繳基金費用購買之曾任年資，嗣後不得併計退休」等語；銓敘部97年6月16日部退三字第0972925591號函釋，則重申公務人員自轉任或回職復薪之日起，或取得參加退撫基金資格之日起，或依主管機關函示准予購買年資之日起5年內未提出申請者，因請求權時效消滅，不得再申請補繳退撫基金之意旨。經核均係有關請求補繳退撫基金費用之期限，法無明文規定前，秉持司法院釋字第474號、第614號解釋意旨，考量修正前退休法就請求補繳退撫基金費用之期限存有法律漏洞，乃參酌請求補繳退撫基金費用之目的、法律秩序安定性之維持，基於類推適用之法理所為之合理解釋，於法並無不合。準此，公務人員依修正前退休法施行細則第12條第3項申請補繳曾任公營事業人員年資之退撫基金費用，至遲應自轉任公務人員之日起5年內提出申請，並於該期限內依被告所核定之金額一次性完成繳費，始得併計為公務人員之任職年資。(三)經查，原告前自84年1月19日至87年11月1日係健保局臺北分局課員，嗣經銓敘部銓敘審定於87年11月2日轉任蒙藏委員會科員而由公營事業人員轉任為公務人員，依前揭規定及說明，其若欲將系爭年資併計為公務人員任職年資，應自轉任公務人員之日起5年內，亦即於92年11月1日以前申請補繳系爭年資退撫基金費用，並應於該期限內依被告核算之金額一次性完成繳費。又原告雖曾經由蒙藏委員會向被告申請補繳系爭年資之退撫基金費用，並經被告以87年11月16日函核算原告應補繳之退撫基金費用為13萬7970元，及請其於88年1月16日前一次性補繳完竣在案，然原告於收到被告87年11月16日函及所附之繳款單後，並未完成繳費等情，亦經原告坦承在卷（見本院卷第138頁、第159頁），並有系爭摘由紙（見本院卷第147頁）、被告87年11月16日函暨所檢附購買年資補繳費用繳款單影本(見本院卷第148至149頁)各1份在卷可憑。則原告於收到被告87年11月16日函及所附之繳款單後，既未依該函及繳款單所載繳費期限完成繳費，依前述被告88年4月29日函釋意旨，被告87年11月16日函及所附繳費單即因繳費期限屆至失其效力，原告自應重新提出申請，惟原告卻遲至112年12月18日始再繕具申請函向被告申請補繳系爭年資退撫基金費用，顯已逾5年之請求權消滅時效，堪認原告補繳系爭年資退撫基金費用之請求權確已罹於消滅時效，被告據此否准原告所請，於法並無不合。(四)原告雖指摘被告86年12月15日函及88年4月29日函違反法律保留原則、比例原則、平等原則云云。然司法院釋字第474號解釋並未禁止就「公法上請求權之消滅時效」此一法律保留事項，在存有法律漏洞之情形，以類推適用之方式填補之。且依司法院釋字第614號解釋意旨，對於曾任公營事業人員之公務人員，其服務於公營事業之期間得否併入公務人員年資一事，主管機關本即可依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範，俾供遵循，且其內容並非限制人民之自由權利，難謂與法律保留原則、比例原則有違。又修正前退休法施行細則第12條第3項使曾任其他公職或公營事業人員之公務人員，於轉任公務人員時，得選擇繳納退撫基金以將曾任其他公職或公營事業人員之年資併計為公務人員任職年資，或是選擇不予併計，並非當然採計或一律不予採計，而被告前揭函釋更是就請求補繳退撫基金之消滅時效類推適用性質相類似之退休金請求權消滅時效規定，並使所有曾任其他公職或公營事業人員之公務人員一體適用，已考量制度間之差異及謀求人事制度間之平衡，並無差別待遇之情形，亦難認有何違反平等原則之處，是原告此部分主張，容有誤會，並不可採。(五)原告又主張補繳退撫基金請求權之5年時效，係指自轉任之日起5年內「申請補繳」，而非「完成繳費」，原告於法定期限內已合法提出補繳申請，已生時效中斷之效力，依民法第137條第1項規定，於被告未合法終結原告之申請程序前，時效自不重行起算云云，然修正前退休法施行細則第12條第3項已明定：「……，通知服務機關轉知公務人員『一次繳入退撫基金帳戶』，始得併計其任職年資。」可見曾任公營事業人員之公務人員請求補繳退撫基金者，不僅須在5年時效內提出申請，且須在該期限內依被告審查核算之金額，一次性繳足費用至退撫基金帳戶，始得將曾任公營事業年資併計為公務人員任職年資，非謂只要曾經提出申請，即生時效中斷效力，否則無異使是否發生併計公務人員任職年資效力，可隨申請人繳納費用之意願隨意延長，此不僅使法律秩序極度不安定，更有害於退撫基金財務之充實，是原告此部分主張，並不可採。(六)原告再主張其未曾簽署過「參加公務人員退休撫卹基金人員補繳年資權益通知書」，且其與被告間已成立年資購買契約，縱使原告未依繳費單所載期限繳納，亦僅是給付遲延，被告應類推適用民法第254條規定，再次定期催告原告繳費，逾期未繳納時，方能解除年資購買契約，被告既未再為催告，自不得逕謂兩造年資購買契約已經解除，而否准原告購買年資之申請云云。惟原告是否曾簽署過「參加公務人員退休撫卹基金人員補繳年資權益通知書」，實與本件爭點毫不相干，且國家係依法任用公務人員，公務人員之退休條件、任職年資及退休年資計算悉依法律規定，非可以行政契約加以變更，前述修正前退休法施行細則第12條第3項請求補繳退撫基金費用之規定，只是國家本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，考量部分轉任公務人員因曾任依規定得予併計之其他公職公營事業，該部分年資因未曾繳納退撫基金費用，乃參酌國外法制使是類轉任人員得以補繳退撫基金費用之方式將曾任其他公職或公營事業人員之年資併計為公務人員任職年資（84年6月29日修正前退休法施行細則第12條第3項立法理由參照），核屬國家依申請所為之給付行政行為，得否併計公務人員任職年資，均是依照法令規定，故轉任之公務人員與國家間並未存有行政契約關係，自無類推適用民法第254條規定之餘地，更與可否解除行政契約無涉。原告此部分主張，顯有誤會，自不可取。(七)本件被告87年11月16日函暨所檢附之購買年資補繳費用繳款單上已分別清楚載明「……請轉知依繳款單所列之繳費截止期限一次補繳完竣。……」、「一、本繳款單由服務機關學校轉交購買年資人員，於上列繳費截止期限（按：即88年1月16日）內連同所列實繳金額，至本會委託代收之台灣銀行、第一銀行、中國農民銀行、台灣省合作金庫銀行或其分支機構一次繳足，……」且依被告88年4月29日函釋意旨，申請補繳退撫基金者，如繳費期限未完成繳費者，被告檢送之繳費單即行作廢，應重新提出申請。由此可見，被告所為87年11月16日函及所檢附之繳費單性質上為附解除條件之行政處分，該函係准許原告補繳退撫基金費用以併計公務人員任職年資之申請，但如原告未於繳費期限內一次繳納核算之金額時，解除條件即成就，該函即失其效力，原告自應重新申請，使被告重為審核計算應繳納之金額，且因被告已核准原告於所訂繳費期限內補繳退撫基金費用以併計公務人員任職年資，自毋須再為准駁決定。至於被告87年11月16日函是否載有救濟教示，純屬原告是否仍可對被告87年11月16日函救濟問題，要與原告補繳退撫基金之請求權是否已經罹於消滅時效無涉。況且，原告對於其於87年間即已收到87年11月16日函及所附檢附繳費單一事並不爭執，其自應清楚知道須由其於繳費期限內至被告指定之金融機構一次繳足費用，實無誤認後續會再通知補繳，或是被告已請蒙藏委員會自其薪資中扣除費用之可能，且被告更是在原告申請補繳退撫基金之5年請求權時效內作成88年4月29日函釋，果若原告真有意申請補繳退撫基金費用，其更應可知悉未於繳費期限內完成繳費，即須重新提出申請，惟原告竟任由補繳退撫基金之請求權罹於消滅時效，實難謂被告有何違反信賴保護原則之處。

(八)綜上所述，本件原告申請補繳系爭年資退撫基金費用，已逾5年消滅時效，被告據此否准原告所請，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。 　　　　中　　華　　民　　國　　114 　年　　9 　　月　　18　　日審判長法 官 楊得君法 官 高維駿法 官 彭康凡

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　9 　　月　　18　　日書記官 羅以佳