有關土地事務

事實及理由

一、程序事項：㈠本件原告起訴後，被告代表人由黃秀川變更為陳健民，茲據現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第425頁），核無不合，應予准許。㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。…」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。本件原告在前審言詞辯論時，聲明為「被告應給付原告相當於租金之公法上不當得利新臺幣（下同）114萬3,166元。（前審卷第591頁）」，本件經最高行政法院發回後，原告於民國112年11月29日追加聲明為「⒈被告應給付原告122萬6,159元。⒉被告應自109年4月10日起至返還系爭土地止，按年依系爭土地申報總價年息10％計算之不當得利。」（本院卷一第324頁）。再於114年2月18日準備期日擴張其聲明為：「⒈被告應給付原告2,564萬8,677元。⒉被告自109年4月10日起至徵收系爭土地前，其應返還之相當於租金之不當得利，應依相同之邏輯以殯葬管理條例（原告誤稱為殯葬管理法）土地使用費之計算方式為計算。」。末再經審判長闡明，於言詞辯論期日部分減縮，而聲明「⒈被告應給付原告2,476萬5,398元。⒉被告自114年1月1日起至徵收系爭土地前，其應返還之相當於租金之不當得利，應以殯葬管理法土地使用費之計算方式為計算。」被告對於原告前述聲明之追加、擴張減縮則無意見而為本案之言詞辯論（本院卷二第364頁）。

二、事實概要：㈠原告為坐落重測前新北市三芝區新小基隆段蕃社後小段00地號土地（面積15,887平方公尺，民國111年重測後編為新北市三芝區新庄段0000地號，下稱系爭土地）共有人之一，應有部分12分之1。緣系爭土地在日治時期即經編定地目為「墓」，並至遲自36年間起已作為公墓使用，屬改制前臺北縣三芝鄉第二公墓範圍內，由改制前臺北縣三芝鄉公所管理，新北市升格改制後，由被告經營該公墓，惟仍委託新北市三芝區公所管理迄今。㈡原告自民國108年10月間起，以陳情、寄發存證信函、告發瀆職等方式，反覆主張其對系爭土地之所有權，被告則援引三芝鄉志等相關史料，回復以系爭土地係私捐作為公墓等情，原告不服提起訴願經決定不受理，原告乃再向本院提起行政訴訟（本院109年度訴字第377號，下稱前審），並經前審承辦法官數次闡明，最終聲明請求被告應給付原告相當於租金之公法上不當得利1,143,166元。嗣前審以109年度訴字第377號判決（下稱前審判決）命被告應給付原告259,887元，並駁回原告其餘之訴。被告不服其敗訴部分提起上訴（原告於前審受敗訴判決部分未據上訴已確定），經最高行政法院以110年度上字第635號判決（下稱發回判決）廢棄前審判決關於不利於被告部分，並發回本院另為調查審理。

三、本件原告主張：㈠根據原告先祖郭石定、郭成家於日治時期明治43年(西元1910年)1月21日辦理系爭土地保存登記時，系爭土地地目為「畑」地，14年8月2日郭成家亡故後，繼承人包括原告先祖父郭登枝，已於17年3月13日完成登記。原告先祖35年7月4日就準備好（畑）地文件並送達政府收件單位送出轉登記程序，足見對系爭土地其重視程度，應受憲法15條財產權保障。根據105年12月9日新北芝民字第0000000000號函稱查36年系爭土地為【番社共有地】為公墓之一，轉登記直接將畑地轉換成墓字且是公墓用地太粗暴。㈡41年郭登枝死後其子女並不知道有系爭土地，只知道其佃租地需繼承，82年經通知方知系爭土地存在，改制前臺北縣地政局通知另房繼承人郭○玲公文模式並可知未告知為墓地使用，且並非所有繼承人都通知，後續同地段00-0號地寄出催促轉登記公文也只有原告大姊有，其他繼承人沒有，原告先父繼承前並不知系爭土地為墓地，繼承後誤以為自家家族用墓地，基於善良風俗原告父親、姑姑都承受辦理後結果，系爭土地之所有權狀地目為墓，但沒有標示公墓使用地，便接受以家族使用基地繼承，並無放任系爭土地，被告亦無發通知有任何管理不當之通知。㈢前審函詢三芝鄉志作者戴○村教授，關於位在新北市三芝區第二公墓範圍內之系爭土地權屬記載為「私捐」的依據，戴○村教授回覆稱：三芝鄉志編纂完成出版於83年，已隔相當時日，當時所蒐集的資料已散置難再收整，但依記憶所及與學界修誌慣例，該資料應為三芝鄉公所提供，並採用撰述於內文；關於「政事志」的章節是一般地方行政事務的敘述，並非墓地專題學術研究。資料應為三芝鄉公所提供地方行政事務的敘述，明顯是推卸責任之辭。㈣被告違法侵害系爭土地違法經營公墓之事實，請依照殯葬管理條例第11條規定，依本條例規定設置之公立殯葬設施用地屬私有者，經協議償購不成，得依法徵收，並依照行政程序法第131條公法上之請求權，將人民對行政機關的公法上請求權時效，由舊法所定5年延長為10年，後續使用給付相同條件租金，被告若沒誠意簽訂行政契約請依法徵收之。㈤前審判決認定系爭土地與附近雜草叢生，沒有商業經濟活動，亦與被告相關主管機關將垃圾車與資源回收站設置在系爭土地前面，收了管理費卻不清理再來說雜草叢生不值錢，最終汙水流入海中汙染，被告有脫不了的責任，又系爭土地步行不需30秒就到臺二線北海岸唯一聯外道路，至三芝區唯一郵局不用5分鐘，至區公所不用10分鐘，被告一直強調沒有經濟利益價值土地，只能說被告主管機關對土地態度惡劣等語，並聲明求為判決：①被告應給付原告24,765,398元。②被告自114年1月1日起至徵收系爭土地前，其應返還之相當於租金之不當得利，應依殯葬管理法土地使用費之計算方式為計算。③除確定部分外，第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：㈠依臺北市政府地政局-各類地籍登記簿冊設置沿革網頁說明內容、臺灣地政e博館之日據時期土地登記制度說明可知，明治37年（西元1904年）完成土地調查並設置土地台帳、隨後於明治38年（西元1905年）公布臺灣土地登記規則，並為任意登記制度。依系爭土地台帳之記載可知，系爭土地於日 治時期之「土地調查」時之地目為「畑」，但明治38年頒布臺灣土地登記規則後，原告先祖郭成家、郭石定乃於明治42年間申請業主權登記，並於第一次登記時登記為「墳墓地」，是至遲於明治42年至43年間，系爭土地業已登記為墳墓用地無疑。且經函詢三芝區公所，其表示系爭公墓自36年即持續由三芝區公所管理，未曾荒廢，可證系爭墓地自日治時期持續作為公墓使用，並由政府管理至今。㈡系爭土地「於日據時代做為公墓使用係需依法設置、核准」，佐證原告之先祖「有主動為土地登記為墳墓地」之事實，復提出「系爭土地作為番社共同墓地（即公墓），有於36年埋葬之紀錄，已證明該處確實早於光復前即為公墓」、並依「土地總登記時，該地目即編列為墓」，該「番社共同墓地」於國民政府接收後即接管該公墓，至83年出版三芝鄉志中，記載「私捐」，佐以「原告之先祖從未為任何爭議」，顯然已就系爭土地為原告所同意提供（私捐）提出諸多證據以為證明，業有證明本件系爭土地確有經原告先祖同意並設置公墓之情形。又該處墓地係於國民政府光復臺灣後即由臺灣省政府接管，並延續日治時期之番社共同墓地繼續作為公墓使用，並無該公墓為私人經營後荒廢不堪而接管之相關情形，是本件系爭公墓應確實為「原告先祖於日治時期即自願提供土地予政府設置公營公墓」，此由原告先袓於國民政府接管後，亦從未提出任何爭議亦可證明。㈢退萬步言之，縱認該公墓為「原告先袓之私營公墓」，然 被告向第三人收取之費用係管理規費，並非收取租金作為使用收益，且被告係代替原告管理、處理原先業已存在之殯葬設施，實為有利於原告之舉措，更無受有任何利益可言，而難認原告請求不當得利為適當：本件被告所收取者，依新北市公立公墓及公立骨灰骨骸存放設施使用收費標準之規定辦理，其標準第1條即載明：「本標準依規費法第10條第1項規定訂定之。」，是被告所收取之費用實為行政規費，以作為行政管理維護之支出，實無作為營利目的使用，並無逸脫原告之公物使用容忍義務範圍。再者，系爭土地於日治時代即有埋葬事實，原告先祖因當時社會「敬神畏鬼」及無力支應相關管理成本，故爾同意捐贈予政府整治管理，以免除自身之「宗教、道德、經濟支出成本」，此等互利行為並與常情無違，是否有構成「一方受利益，他方受損害」之要件，尚有疑義。否則，民眾實可透過先同意（或默許）政府協助管理之理由，將相關整治、規劃責任轉由政府負擔，待政府投入大量成本、人力執行維護後，再表示拒絕繼續同意，並要求政府將相關土地清理乾淨返還民眾及支付租金，如此，恐造成民眾得透過短期同意（或默許）政府管理後，再以要求返還之方式轉嫁相關清除成本予政府，此等情狀顯然不符合社會公平正義，更與不當得利之構成要件不相符合。㈣退步言之，本件原告請求之相當於租金之不當得利數額亦顯屬過高，難認原告請求為有據：本件系爭土地於日治時期之明治43年（1910年）第一次不動產登記時即登記為墳墓地，持續至今已達百年，相關下葬墳墓數量眾多，土地利用價值於被告接管前即屬甚微，更遑論管理成本難以估計。是，原告請求以每年10%計算，亦顯屬過高，至多應以1%計算，方為適當等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②除確定部分外，第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。

五、本件如事實概要欄所載，有系爭土地所有權狀（被告卷2第11頁）、土地登記第一類謄本（被告卷2第13頁至第18頁）、原告申訴函（本院卷一第397頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。故本件應審究之爭點為：原告就系爭土地現況，有無依公法上不當得利請求權請求被告給付的權利？如上開爭點為肯定，原告得請求被告給付的金額為何？

六、本院之判斷：㈠原告請求被告就其使用系爭土地給付相當於租金之公法上不當得利，應屬有據：⒈按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。雖然公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，惟為公法上固有之法理，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因。⒉本件系爭土地為原告所共有，至遲自36年間起已作為公墓使用，現依法由被告經營並委託新北市三芝區公所管理等情，乃為兩造所共同陳述，並有系爭土地所有權狀、土地登記第一類謄本（較清晰版本見前審案卷內標示「原告郭麗卿與被告往來相關資料」卷，下稱前審被告卷2，第11頁、第13頁至第18頁），新北市三芝區公所105年9月1日新北芝民字第0000000000號函、被告105年12月22日新北殯政字第0000000000號函、108年10月30日新北殯政字第0000000000號函等（本院卷一第69頁至第71頁、第63頁）卷內可稽，被告占有原告共有之系爭土地作為公墓使用，且因此受有無償使用該土地之利益，原告則因此受有無法使用系爭土地之損害，均堪為認定。⒊關於被告占有使用系爭土地是否有法律上原因，被告係以系爭土地於日治時期明治42年第一次業主權登記時，即登記為「墳墓地」，迄國民政府接收後，35年7月間辦理土地總登記時，系爭土地地目仍編列為「墓」，土地表示欄並有「墳墓地」之註記，且36年起即有埋葬於系爭土地所在之「番社共同墓地」的使用紀錄等，主張系爭土地自日治時期起即作為公墓使用，並由政府管理至今。本院查：⑴系爭土地自日治時期明治42年起即登記為墳墓地，其後迄今地目亦均編列為墓等情，固有前揭土地所有權狀、土地登記謄本為據，惟土地登記僅能證明系爭土地之使用情形，尚不能逕作為為何如此使用之依據。⑵次查，83年出版之三芝鄉志雖有改制前三芝鄉公立公墓坐落系爭土地，且其土地權源來自「私捐」之記載（參該三芝鄉志，附於前審案卷外，第169頁），被告遂以此作為有使用系爭土地法律上原因之佐證。然經本院前審發函向三芝鄉志作者即前政治大學臺灣史研究所教授戴○村查詢前開記載之依據，則獲回復稱「……《三芝鄉志》編纂完成出版於民國83年，已隔相當時日，當時所蒐集資料亦散置難再收整，但就記憶所及與學界修志慣例，該官方資料應來自鄉公所提供，並採用撰述於內文。而且『政事志』之章節係一般地方行政事務之敘述，並非墓地專題學術研究，通常也不會再就土地權屬進行考證或研究。」、「臺灣之墳塚地或公墓自清治時代以來有其延續性，日治時代有較具體的法令規定及制度化管理。戰後的公墓亦有地政單位地籍資料與行政部門的殯葬管理作為，鄉志只能就當時之事實記入而已。」（前審卷第483頁）依據戴○村教授前述說明，可知「私捐」之說係來自編纂時改制前三芝鄉公所提供之資料。再查原告提起本件行政訴訟前向三芝區公所陳情時，該公所已有「經查旨揭地號土地因年代久遠，並無土地所有權人同意作為公墓使用之相關資料……」之回覆（前審被告卷2第51頁）；本件經最高行政法院發回後，被告雖具狀就發回指摘意旨進行說明，然仍未能提出戴○村教授編纂鄉志時鄉公所提供之「官方資料」，或其他能證明原告先祖「私捐」系爭土地作為公墓使用之證據。⑶第查，依據台帳記載，系爭土地之地目原為「畑」，明治42年時變更為「墳墓地」，則原告先祖郭石定、郭成家於明治43年1月21日辦理保存登記時，系爭土地地目已為「墳墓地」（參本院卷一第173頁、第175頁）；另參酌郭石定、郭成家死亡後，迄至79年至82年間始有繼承人分別就系爭土地辦理繼承登記，此有上開土地登記第一類謄本可參，原告且自陳「……是在82年間我們家不知道哪一房的人（不是我們這一房）在接到政府通知系爭土地的存在，才去辦理繼承事宜，這已經相隔了將近41年……」、「……我父親也不知道系爭土地的存在……」等語（本院卷一第214頁、第215頁），則原告及其父、祖輩是否知悉名下有系爭土地存在，已堪懷疑。再觀諸前述繼承登記辦理情形，縱原告父、祖輩知有系爭土地存在，顯亦未有強烈動機（例如土地經濟價值）去辦理登記。又既然郭石定、郭成家後人不知悉或不關心系爭土地，情理上更難期待其等依據當時之法令，申請許可或核准設立公墓；另酌以系爭土地自36年間即有埋葬紀錄，嗣且作為公墓使用迄今，72年11月11日墳墓設置管理條例（條文內容可參前審卷第351頁至第357頁）制定公布後，且無因未於施行後1年內補行申請致須依該條例第26條、第27條規定遷葬之情，應可推認系爭土地係屬公營公墓性質。⒋此外，被告已查無其他證據資料，可說明系爭土地係因何故由「畑」（旱地之意）變更為墳墓地。又不問原告先祖係因不知、或不關心系爭土地之使用，亦不論系爭土地所屬該管土地管理機關是否因系爭土地無人繼承聞問而接手維護管理，原告共有之系爭土地為被告占有使用，究為客觀事實，被告既未能舉證說明其有使用系爭土地之法律上原因或依據，基於土地所有人所有權之保障，應認原告得依公法上不當得利之法律關係，請求被告給付相當於租金之不當得利。　　㈡原告聲請請求金額之審查：⒈未罹於時效之請求始日：本件原告係於109年4月9日向本院提起行政訴訟，有本院收文章戳可以證明（前審卷第11頁），依據行政程序法第131條第1項後段規定，自99年4月10日起算之公法上不當得利，均未逾10年的時效期間，本院遂以99年4月10日作為計算原告所得請求金額之始日。⒉請求金額之計算公式：　　⑴依不當得利法請求返還不當得利，以無法律上原因而受利益，致他人受有損害為其要件，故得請求返還的範圍，以對方所受的利益為度，非以請求人所受損害若干為準。無權占有他人土地，可能獲得相當於租金的利益，此為社會通常的觀念（最高法院104年度台上字第715號判決意旨參照，另參酌最高法院前61年台上字第1695號判例）。另按土地法第97條第1項規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息百分之10為限。」第105條規定：「第97條、第99條及第101條之規定，於租用基地建築房屋均準用之。」第148條規定：「土地所有權人依本法所申報之地價，為法定地價。」土地法施行法第25條規定：「土地法第97條所謂土地及建築物之總價額，土地價額依法定地價，建築物價額依該管直轄市或縣（市）地政機關估定之價額。」土地法第105條準用第97條第1項規定以年息10％為限，是指土地租金的最高限額而言，非謂所有租賃土地的租金必須照申報價額年息10％計算，尚須斟酌基地的位置，工商繁榮程度、使用人利用土地的經濟價值、所受利益等情事以為決定。⑵本院審酌系爭土地為都市土地，土地使用分區為農業區，現在新北市三芝區第二公墓範圍內作公墓用地使用中（並未禁葬），併同第二公墓範圍內新小基隆段埔頭坑小段65及67地號土地，共有約554 座墓基數（含個人墓、夫妻墓及家族墓），僅有一柏油路為聯外道路，四周均為雜草，無店家等商業活動跡象等情，業據前審查明，有三芝區公所105年9月1日新北芝民字第0000000000號函附新北市三芝區第二公墓座落範圍及相關資料一覽表（前審被告卷1第21頁、第22頁）、新北市政府107 年11月21日新北府城測字第0000000000號函、新北市使用分區查詢（前審被告卷1第218頁、第219頁）、新北市政府地政局共用地理資訊圖臺、現場照片（前審卷第417頁至第423 頁）等可稽，認為系爭土地經濟利用價值不高，並綜合考量系爭土地所在地理位置、附近繁榮程度、被告利用系爭土地的公益價值及公私益衡平原則等情狀，原告得請求被告給付相當於租金的不當得利數額，以系爭土地申報地價年息4％計算應屬適當。⑶原告雖主張相當於租金之不當得利，應依被告經營系爭土地作為公墓收取規費之標準（參三芝鄉公墓使用管理條例，本院卷二第355頁）計算。然原告對前審以土地申報地價年息4%，計算系爭土地相當於租金之不當得利乙節，並未上訴爭執，迄至最高行政法院廢棄前審判決發回本院更行審理後，擴張訴之聲明請求以三芝鄉公墓使用管理條例之墓地使用費收費標準計算，已有違禁反言原則。又無權占有他人土地所受利益，係以機會成本之觀念，因系爭土地為他人占有使用致使所有人無法使用，所生相當於租金的利益計算，此為司法實務穩定之見解；至租金之計算方式，前揭土地法及土地法施行法已有明文，故原告所主張之計算方式，並不予採取。⒊113年12月31日前土地租金之計算：⑴原告於本件發回後，就其請求給付之金額及其計算方式、期間，經本院數次闡明，於言詞辯論期日乃稱其聲明第一項所請求金額，係計算至113年12月31日，另請求命被告給付114年1月1日起至徵收系爭土地前，以相同計算方式計算之不當得利，對照其在前審僅請求至109年4月9日起訴時，係屬請求金額之擴張。⑵次查，系爭土地自96年1月起的申報地價（依公告地價80%計算）為每平方公尺448元、其後陸續調整：102年1月起為464元、105年1月起為528元、107年1月起為544元、113年1月起為560元。被告所受相當於租金的不當得利金額，其計算公式為占有期間（以年度計算）15,887平方公尺原告應有部分1/124％（小數點以下4捨5入），計算所得結果如附表所示，合計為396,888元。⒋至114年1月1日起至系爭土地為被告徵收，或返還原告之日止，則仍依前述公式計算。

七、綜上所述，原告依公法上不當得利法律關係，提起一般給付之訴，請求被告給付原告396,888元，並自114年1月1日起至徵收系爭土地前，按申報地價年息4％之1/12計算之金額部分，為有理由，應予准許。逾此部分的請求，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。　　 據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　6 　　月　　19　　日審判長法 官　蕭忠仁法 官　羅月君法 官　吳坤芳

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　6 　　月　　19　　日書記官 何閣梅

附表：

期間 申報地價 應給付金額 99.4.10-99.12.31 448 17,290 100.1.1-100.12.31 448 23,725 101.1.1-101.12.31 448 23,725 102.1.1-102.12.31 464 24,572 103.1.1-103.12.31 464 24,572 104.1.1-104.12.31 464 24,572 105.1.1-105.12.31 528 27,961 106.1.1-106.12.31 528 27,961 107.1.1-107.12.31 544 28,809 108.1.1-108.12.31 544 28,809 109.1.1-109.12.31 544 28,809 110.1.1-110.12.31 544 28,809 111.1.1-111.12.31 544 28,809 112.1.1-112.12.31 544 28,809 113.1.1-113.12.31 560 29,656  總計 396,888